Алексей ДолинскийК.полит.н., ф-т государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт РСМД

Что такое публичная дипломатия?

Публичная дипломатия отличается от традиционной дипломатии, которая осуществляется через людей, имеющих специальную профессию (дипломаты, политики, разведчики). Публичная дипломатия – это средство, с помощью которого правительство одной страны пытается воздействовать на общество другой с тем, чтобы оно, в свою очередь, повлияло на свое правительство.

Термин «публичная дипломатия» предложил в 1965 г. американский дипломат Эдмунд Галлион, декан Флетчеровской Школы права и дипломатии при Университете Тафта. Он считал публичную дипломатию эвфемизмом понятия «пропаганда». В русском языке слово «пропаганда» не имеет негативного оттенка, тогда как в английском у него довольно жесткая негативная коннотация, подразумевающая ложь и нечестную коммуникацию. Публичная дипломатия – это такой же термин в отношении пропаганды, как разведка в отношении шпионажа: наши – разведчики, другие – шпионы.

Расцвет публичной дипломатии пришелся на годы «холодной войны», когда СССР и его союзники, соперничая с США за доминирование в мировом пространстве, использовали ее как средство воздействия. Когда «холодная война» закончилась (мы считаем, что это произошло в 1989 г., американцы – в 1991 г.), публичная дипломатия сошла на нет. Причем у нас она исчезла мгновенно (например, перестали финансировать издательство «Прогресс»), а в Америке – постепенно. Там еще долгое время существовала организация под названием «Агентство по международной информации».

На смену публичной дипломатии пришло понятие «soft power». Обычно его переводят как «мягкая сила», но, на мой взгляд, здесь больше подходит выражение «мягкая власть», так как речь все-таки идет об отношениях по поводу власти. Автором термина является член администрации Б. Клинтона Дж. Най, которого включили в пятерку самых влиятельных политологов XX столетия. По Наю, soft power – это способность добиваться своей цели с помощью привлекательности, а не подкупом и принуждением. Получается, что другие делают так, как ты хочешь, но ты не прикладываешь к этому усилий (силовых, экономических). Однако это не означает, что данная стратегия никак не связана с деньгами. Более богатые страны обладают большей soft power. Концепция Ная, получившая распространение, показывает, чего должна добиваться публичная дипломатия.

Фото: Алексей Долинский

Возрождение публичной дипломатии произошло после событий 11 сентября 2001 г., которые породили в американском обществе стремление наказать тех, кто совершил теракты, и найти причину произошедшего. Был сделан следующий вывод: «Мы изолировались от международного сообщества, стали игнорировать проблемы развивающихся стран, нас не стали любить. Они не правы, так как мы такие прекрасные, и мы пойдем и расскажем всем об этом». Это было названо «битвой за сердца людей». Ричард Армитидж, бывший первый заместитель госсекретаря Колина Пауэлла, вопрошал: как могло случиться, что нация, обладающая совершенными коммуникациями, проиграла людям, которые живут в пещерах (в то время как раз преследовали Усаму бен Ладена, который прятался в пещерах Афганистана)?

Американцы стали вкладывать деньги во внешнюю коммуникацию. В начале 2000 г. Ближний Восток превратился в пространство коммуникационной войны, и эта война показала, что завоевать никого невозможно. Нельзя прийти и доказать, что «мы лучше, чем вам казалось». Американцы пытались распространять ролики о том, что США – не враги мусульман, что мусульмане очень хорошо живут в Америке. Ответом стало: «в США мусульманам действительно живется хорошо, но мы не любим вас за то, что вы делаете так, чтобы в других странах мусульманам жилось плохо» (такие ответы фиксировались опросами общественного мнения). Американцы предприняли следующую попытку и решили рассказать, что США – друзья мусульман во всем мире. Получили ответ: «мы вас хорошо знаем и поэтому не любим». Эта логика стала доминирующей в «битве за сердца людей»: завоевать никого невозможно.

Когда это понимание пришло в европейскую науку, появилась концепция «новой публичной дипломатии», которая была призвана переосмыслить все, что изменилось в мире в период с конца XX в. по 2004 г. А изменилось многое.

1. Изменение глобального коммуникационного контекста. Появились спутниковое телевидение, канал «Аль-Джазира», Интернет. Коммуникация стала доступной всем. Например, в Багдаде во время штурма находился блоггер, который распространял информацию о происходящем с места событий. У него было около тысячи читателей, впоследствии он стал ведущим колумнистом газеты «The Guardian». Разрыв между профессиональными журналистами и блоггерами сокращается. Это послужило фактором изменения глобальной международной коммуникации. Что это означает для публичной дипломатии? В 1990-х годах надо было быть великой державой, чтобы распространять информацию – увеличивать тиражи печатной продукции, поддерживать радиовещание по всему миру. Сегодня для этого достаточно иметь домашнюю киностудию и выкладывать ролики на YouTube. В этом хоре голосов государству сложно быть услышанным.

2. Изменение мирополитического контекста. НКО, ТНК, террористические группы существовали и раньше, но в последние годы их число растет по экспоненте. Совокупное влияние негосударственных акторов стало настолько весомым, что его уже невозможно игнорировать. В изменившихся условиях концепция «новой публичной дипломатии» подразумевает следующее: нужно не только транслировать то, что ты думаешь, но и слушать, что тебе говорят в ответ, и учитывать это не только в том, что ты говоришь, но и в том, что ты делаешь. Иначе мы возвращаемся в состояние «битвы за сердца», которая ничего не дает.

3. Вовлечение негосударственных акторов и ориентация на soft power. Цели публичной дипломатии стали менее конкретными и более прикладными, получили другое измерение, помимо идеологического, появились и другие параметры. По Наю, у soft power есть три источника: политические действия, культура и ценности. Оказываемый ими эффект различается по времени. Внешняя политика может измениться за пару лет, культура – за десятилетия, ценности меняются на протяжении жизни поколения. Когда мы рассказываем другим государствам, обществам о наших ценностях, мы не можем делать это в режиме краткосрочной коммуникации. Например, душевность и глубину русской дружбы невозможно объяснить через фильм «Особенности национальной охоты». Инструменты публичной дипломатии должны быть подобраны под конкретные задачи. Для внешней политики подходит зарубежное вещание. Чтобы рассказать о культуре, можно устраивать выставки, гастроли. Чтобы вникнуть в культуру другой страны, нужно общаться с ее жителями, например, через образование. Ценности также распространяются посредством образовательных обменов.

4. Брендинг государства. Концепция, пришедшая из мира маркетинга, утверждает, что государство – это бренд, который накладывает определенный отпечаток на все, что оно предлагает (показатели: популярность туризма, инвестиционная привлекательность и пр.). Большую роль здесь играют бизнес, деловые контакты. Заметим, что это еще одна линия водораздела с традиционной дипломатией, которая считает, что публичная дипломатия доступна только дипломатам, другие в ней участвовать не могут.

Итак, публичная дипломатия – это не пропаганда, а гораздо лучше. В настоящее время она находится на подъеме.

Кто и почему занимается публичной дипломатией?

В современном мире публичной дипломатией занимаются не только государства, но и все остальные акторы – общественные организации, НКО, индивиды и многие другие.
Все, кто участвует в международной коммуникации, занимаются публичной дипломатией. Но у государств цель публичной дипломатии сформулирована более четко. Внешняя политика – это сфера действия государств. Однако бизнес тоже интересуется публичной дипломатией. Что же его в ней привлекает?
Рисунок 1.
 

Начнем с частных компаний. На графике (см. рис. 1) показана эволюция восприятия американцами французов. С 2003 г. отмечалось значительное снижение положительных оценок, а на 2008 г. пришелся пик ненависти. Это связано с войной в Ираке. Соединенные Штаты призывали вместе решать проблему ядерного оружия в этой стране. Франция не поддержала позицию США. Американцы обиделись, посчитав французов предателями. В Америке стали распространяться призывы к потребителям не покупать продукцию французских брендов и брендов, принадлежащих французским компаниям. В результате французские компании зарегистрировали падение продаж за полгода на уровне 13%. Хотя компании транснациональны, бренды часто ассоциируются с национальностью. Если бренд что-то теряет, то компании, соответственно, теряют продажи (например, в результате определенной внешней политики). В видеорекламе Volkswagen Das Auto частица Das показывает, что автомобили производятся в Германии. Для любой компании, работающей в конкурирующих странах, важно, чтобы бренд способствовал продажам.
Рисунок 2.

На привлечение туристов нацелены ролики, представляющие страну в наилучшем свете (этим занимаются отели, специализированные организации, ассоциации турагентств). На привлечение же инвестиций сильно влияет имидж страны там, откуда привлекаются деньги. На диаграмме (см. рис. 2) видно, что бразильские компании пользуются доверием в Мексике и ОАЭ, индийские – в Индонезии, российские – в Германии (но они не особо привлекательны для американцев).

Существуют ведомства, которые занимаются привлечением инвестиций. Это могут быть как государственные структуры (напрямую финансируемые из бюджета), так и некоммерческие организации. У специалистов Всемирного банка есть система оценки таких ведомств. Они создают «фейковые» компании и обращаются в подобные организации (действуют в 170 государствах мира). В зависимости от оперативности ответа (согласятся ли поговорить по телефону или организуют встречу) выставляется оценка. В России таких ведомств нет, но есть Фонд прямых инвестиций, возглавляемый К. Дмитриевым. В Гонконге есть агентство «Инвест Гонконг» (см. рис. 3 – диаграмма с гонконгской биржи). Многие считают, что гонконгская биржа – это «окно» в Китай. Шанхайская биржа – внутренняя, а гонконгская – «витрина». Она показывает, как действуют приходящие в страну игроки. В результате четыре года подряд гонконгская биржа лидировала по привлечению IPO; в 2011 г. на IPO больше заработали иностранные компании, чем Китай.
Рисунок 3.

Еще одна форма взаимодействия государства и бизнеса с точки зрения публичной дипломатии – корпоративная социальная ответственность. Ее понимают по-разному, но, если говорить по существу, это связи с обществом и одна из форм лоббизма, которую многие не признают. В 2009 г. Х. Клинтон провела встречу с «капитанами бизнеса», на которой обсуждался вопрос об их влиянии на имидж страны за рубежом. Не секрет, что предприниматели не всегда ведут себя по правилам тех стран, в которых работают (например, нефтяные компании нередко дают взятки местным чиновникам). Важно, что руководство США пытается с ними взаимодействовать, довести до их сведения, что они представляют за рубежом не только страну, но и весь американский бизнес.

Другое явление корпоративной социальной ответственности – лоббизм. Возьмем, к примеру, организацию «Foreign Investment Advisory Council» (FIAC), которая существует с 1996 г. В нее входят иностранные компании, действующие на российском рынке. Представители этих компаний встречаются с премьер-министром, президентом, оказывают помощь российской науке и образованию. Например, они поддержали Высшую школу экономики, предоставив грант на исследование такого явления, как параллельный импорт. Многие привозили айфоны из Лондона, это и есть параллельный импорт. Официальным дилерам это невыгодно, поэтому они выступают за его запрещение. Когда в правительстве были замечены ноутбуки «Sony», случился скандал, потому что компания «Sony» не заключала официальных контрактов с правительством, и ввозить их было нельзя. ВШЭ на грант FIAC подготовила исследование в поддержку идеи запрещения параллельного импорта в России. Это и есть лоббизм.

Кроме того, существует такое явление, как частное посольство. Например, Республика Сербская – непризнанная часть Боснии и Герцеговины, где сербы борются за свою автономию и независимость, наняла частную компанию, которая стала ее неофициальным представительством. Россия также этим занимается: нанимаются пиар-агентства, помогающие распространять сообщения в ключевых аудиториях. В Брюсселе множество лоббистских компаний работает на «Газпром».

Еще одна тема – организация пространства для встреч. Например, организация под названием «Всемирный экономический форум» проводит мероприятия не только в Давосе, но и в Нью-Йорке, Москве. Она предоставляет бизнесу пространство для встреч с государством. Частные компании платят деньги, чтобы им организовали такую встречу. В медиа-пространстве действуют, например, такие компании, как Голливуд и Болливуд. Экспортируя свою продукцию, они продвигают имидж страны за рубежом. Но есть и другие примеры, когда частные компании работают в субподряде.

Для университетов публичная дипломатия – это чистый бизнес. Все американские университеты nonprofit, они зарегистрированы как организации, не занимающиеся извлечением прибыли. Но у всех этих организаций есть свои фонды. Какими же целями они руководствуются в своих международных программах? Безусловно, привлечением студентов и профессоров, продвижением университета, но при этом и деньги зарабатывают. Количество людей, которые учатся за рубежом, растет; университеты серьезно конкурируют между собой за привлечение студентов (лидируют США, Великобритания уступает свои позиции Австралии, которая выигрывает за счет азиатских студентов).
В Россию приезжают учиться, главным образом, из стран СНГ, Китая, африканских государств. Число обучающихся из развитых стран, в том числе европейских, не превышает 2000 человек. В своем последнем отчете Россотрудничество сообщило о привлечении 644 иностранных студентов. Они делают это с помощью сети российских центров науки и культуры, а также веб-сайта, но он, к сожалению, функционирует только на русском языке.
 

Фото: Flickr / Worldface
Татьяна Зонова:
Публичная дипломатия и ее акторы

Роль неправительственных организаций в публичной дипломатии сводится в основном к традиционному продвижению своей культуры. Примеров можно привести множество – Институт Данте, «Альянс Франсез», Британский совет, Институт Конфуция (финансирование последнего постоянно растет). Большую часть средств эти организации получают из государственного бюджета. Британский совет, якобы самая независимая организация, на сегодня является самым богатым из НПО (треть денег зарабатывает, треть берет у государства).

Другой аспект – продвижение актуальных тем, которые страны считают важными для распространения. Один из способов – через экспертную дипломатию, т.е. установление контактов и связей между экспертными сообществами разных стран (многие темы обсудить во время официальных встреч невозможно). Пример – организация «Freedom House», учрежденная Элеонорой Рузвельт, супругой президента США Франклина Рузвельта. Есть организации, которые занимаются проблемами прав человека. Важно знать, кто их спонсирует и с какими государствами у них совпадает повестка.

Некоторым организациям удается вынести на глобальный уровень некую важную тему. Причем они делают это настолько эффективно, что вслед за ними страны подхватывают эту тему. Возьмем, например, Оттавскую конвенцию. В 1990–1991 гг. появился альянс неправительственных организаций, требовавших запрета использования противопехотных мин. Это оружие неизбирательного действия, у бедных стран не всегда есть карты и деньги для разминирования, в результате страдают и гибнут мирные жители. Организации начали рассылать послания лидерам общественного мнения по всему миру. В кампании приняли участие такие известные деятели, как принцесса Диана и Пол Маккартни. Эта история закончилась подписанием в 1997 г. Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении. В настоящее время к Оттавской конвенции присоединилось около 180 стран. Россия, Индия, Пакистан не присоединились, равно как и США, которые, тем не менее, мины больше не использовали.

Оттавская конвенция стала «канадской темой» в публичной дипломатии. Канадцы решили продвигать тему «human security» и сформулировали новый подход к международной безопасности – человекоцентричный. Он органично вписался во внешнеполитическую концепцию Канады. В дальнейшем вся история, связанная с продвижением борьбы с противопехотными минами, стала, так или иначе, ассоциироваться с этой страной, что положительно сказалось на ее имидже в мире.

Другой пример – процесс Кимберли. Речь идет о «кровавых алмазах», т.е. алмазах из зон конфликтов. В 1998 г. британская неправительственная организация начала распространять информацию о том, как «кровавые алмазы» используются для финансирования незаконных вооруженных формирований, закупки ими вооружений и поддержания контроля над территориями. После выхода этой истории на уровень ООН появился сертификат регистрации алмазов, подтверждающий, что они произведены в рамках правового поля. Тему подхватили наиболее вовлеченные в оборот алмазов страны – ЮАР и Бельгия.

И, наконец, партнерами многих стран в публичной дипломатии выступают глобальные неправительственные организации. Примеры – Международный Олимпийский комитет, ФИФА и др. В разных странах уровень вовлеченности правительств в деятельность этих организаций разный. Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) – неправительственная организация, которая является одним из акторов, управляющих Интернетом. Изначально он управлялся министерством обороны США, а затем был передан ICANN. Речь идет об управлении в смысле контроля над распределением доменных имен, о довольно разумном управлении с привлечением НПО. Другой пример – Красная книга. Ее ведет неправительственная организация, и она влияет на имидж стран.

Состояние публичной дипломатии в России

У нас нет стратегии публичной дипломатии, у нас есть Концепция внешней политики. В варианте 2000 г. можно найти термин «общественная дипломатия» (видимо, как перевод с английского «public diplomacy»). В Концепции 2008 г. появился термин «публичная дипломатия», но и понятие общественной дипломатии осталось. Возникло противоречие. В 2010 г. Концепция внешней политики была дополнена Приложением 1, в котором изложены основные направления культурного и гуманитарного международного сотрудничества. В этом документе, в частности, говорится, что бизнес и неправительственные организации должны заниматься всем, но непонятно, каким образом. В новой Концепции внешней политики, подготовленной на основе статьи В. Путина и утвержденной в 2013 г., появился термин «мягкая сила», под которым понимается использование некоммерческих организаций для достижения целей государства во внешней политике. Теперь в нашей концепции есть понятия «мягкая сила», «публичная дипломатия», «общественная дипломатия» и «информационное сопровождение внешней политики». Эти термины находятся в разных частях документа, и, на мой взгляд, в представлениях автора, они никак между собой не связаны.

У нас нет координирующего органа, который отвечал бы за публичную дипломатию. Зато есть большое количество институтов, которые нацелены на ее развитие. История их становления проста: в 2003–2004 гг., когда нефть подорожала, а Россия начала вставать с колен, мы поняли, что нас в мире недолюбливают (по аналогии с американцами в 2001 г.). Мы стали накачивать деньгами СМИ, чтобы доказать, что нас в мире просто плохо знают. Началась реформа агентства «РИА Новости», «Голоса России». В 2005 г. был создан российский информационный телеканал «Russia Today» (RT), ведущий круглосуточное вещание на английском языке, в 2007 г. – Фонд «Русский мир». В 2008 г. Росзарубежцентр был преобразован в Россотрудничество. В 2010 г. появились Фонд поддержки публичной дипломатии им. А.М. Горчакова и Российский совет по международным делам. Мы создаем все новые ведомства, которые имеют свою строчку в государственном бюджете. Сейчас активно обсуждается предложение о передаче Россотрудничеству всех средств, которые Россия жертвовала на международные организации, для реализации двусторонних проектов в странах СНГ. Как во все это вовлекаются негосударственные акторы? Здесь уместно вспомнить общества дружбы с зарубежными странами, которые существуют еще с советских времен.

У нас нет системы оценки эффективности, нет стратегии, нет значимых результатов. Россия не включена в процесс глобализации. Мы плохо говорим на английском языке, мало бываем за рубежом (около 70% россиян никогда не выезжали за границу, у 80% нет загранпаспорта). Россияне, в отличие от жителей других стран, дружат в основном друг с другом и в очень малой степени – с остальным миром, так как имеют мало коммуникаций. И, наконец, наши неправительственные организациинацелены на внутринациональную деятельность; наши университеты взаимодействуют с людьми, которые уже говорят по-русски. Иностранных преподавателей у нас единицы. В свою очередь, российские преподаватели очень редко приезжают в зарубежные университеты.

Наше государство пока не имеет возможности бороться с этими комплексными проблемами, поскольку у него нет необходимых инструментов борьбы.

Вопрос–ответ

1. Существуют ли методы оценки эффективности неправительственных организаций? По словам моих знакомых из RT, им сложно оценить свою аудиторию.

Ответ. С точки зрения своей телекоммуникационной политики канал RT прошел определенную эволюцию. Они начали с создания style-tv, в котором было русское измерение, затем взяли за основу модель BBC, после чего переориентировались на «Al-Jazeera». В дальнейшем RT сфокусировался на регионе СНГ. На каком-то этапе это работало, но вскоре выяснилось, что интерес к СНГ не так высок. Далее они взяли новую модель и стали ориентироваться на «Al-Jazeera English». RT показывает те сюжеты, которые не попадают в другие глобальные новости.

Как оценить эффективность этой методики, никто пока не знает, так как это не публичная дипломатия в чистом виде. Это некий новый виток развития, который позволяет наращивать количество просмотров, хотя и вызывает усмешки у отдельных представителей целевой аудитории. RT выбирает способ оценки, связанный с количеством просмотров. Они были первыми, кто добился 1 млрд просмотров на YouTube. Критики на это ответили: вы первые, кто этого хотел. Они регулярно заказывают отчеты у «Nielsen Media Research» и других компаний, периодически выходят на первое место, получают призы на маркетинговых каналах. Но при этом сами остаются спорным каналом. На мой взгляд, сюжет о вторжении Франции в Мали был достаточно противоречивым. Главным интересом французов в этой стране была названа добыча урана. Это спорный взгляд на вещи.

Вообще, в мировой практике публичную дипломатию оценивать сложно. Традиционный инструмент – оценка того, как изменилось отношение к конкретной стране, субъектами публичной дипломатии. Такие оценки делаются на основе опросов общественного мнения. В США, Великобритании эти опросы проводит ведомство, отвечающее за публичную дипломатию, поэтому их нельзя считать эффективным инструментом. Наверное, более правильно было бы использовать механизмы современных технологий внутри социальных сетей. Например, человек учился в США, после чего у него появилось 100 американских друзей в Facebook, и это можно считать хорошим результатом. Но здесь возникают морально-этические вопросы, в том числе вопрос о том, насколько корректно заниматься анализом социальных сетей.

2. Ни на официальном, ни на общественном уровне Россия еще не определилась: красивая она или умная, мы европейцы и учим иностранные языки или мы русские и заставляем других учить русский язык? То Д. Медведев тянет нас на Запад, то В. Путин зовет обратно. Не кажется ли Вам, что именно этот дисбаланс является проблемой России?

Ответ. Эта дилемма представляется мне немного надуманной. Китайцы, например, учат английский язык и все больше денег вкладывают в изучение китайского языка за рубежом. Соответственно, продвижению китайской культуры никак не помешало то, что китайцы стали учить английский. Включение в глобализацию не противоречит сохранению национальной идентичности. Глобализация создает для нее новый контекст, не обязательно враждебный. Главное, чтобы этот процесс проходил эффективно с точки зрения привлечения ресурсов из развитых стран в российскую экономику.

3. Если я Вас правильно поняла, публичная дипломатия – это долгосрочное вложение. Другой тезис: оценкой эффективности медиа-проектов может служить стоимость одного пользователя. Должны ли медиа-проекты, которые работают на публичную дипломатию, зарабатывать деньги? Возможно ли это?

Ответ. На мой взгляд, самофинансирование – это утопия. Британский совет, о котором я уже говорил, треть средств получает от продажи образовательных услуг. Но для объективности нужно рассматривать его бизнес-модель. Только то, что заработано им в виде чистой прибыли, может идти на финансирование публичной дипломатии.

http://http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2399&active_id_11=54#top