Сергей Афонцев
Д.э.н., заведующий отделом ИМЭМО РАН, профессор МГИМО (У) МИД России, эксперт РСМД

Из двух возможных сценариев эволюции механизмов глобального управления, связанных с ослаблением или укреплением роли негосударственных субъектов, предпочтительные шансы на реализацию имеет второй сценарий. В этих условиях поддержка международной экспансии российского бизнеса и формирование независимых организаций гражданского общества будут способствовать повышению роли России в системе глобального управления.

Глобальные вызовы: кто виноват и что делать?

В последние годы прогнозирование развития механизмов глобального управления (ГУ) стало модным занятием как среди экспертов, так и среди интеллектуалов, претендующих на роль лидеров общественного мнения. Это можно объяснить, как минимум, двумя причинами. Во-первых, распад Вестфальской системы международных отношений, ослабление позиций ООН и неадекватность наднациональных механизмов управления экономическими процессами в условиях глобального кризиса обусловили повышенное внимание к вопросам реформирования существующей системы международных организаций. Во-вторых, стремительное расширение круга экономических и социальных факторов, действие которых не контролируется правительствами национальных государств, но оказывает мощное влияние на условия жизни и системы ценностей рядовых граждан по всему миру, придало импульс спорам о том, каким должен быть оптимальный ответ на возникающие при этом вызовы.

Фото: static.diario.latercera.com
Существенно возросла роль международных
«переговорных площадок», на которых
ведется обсуждение принципов
регулирования глобальных процессов.
Показательна в этом отношении
эволюция Давосского форума.

Как это часто бывает с обсуждением проблем, имеющих острое политическое звучание, вокруг проблемы ГУ сформировались два ярко выраженных направления дискуссий, в фокусе которых находятся вечные вопросы: кто виноват и что делать? Именно благодаря традиционной популярности первого вопроса тематика ГУ в общественном сознании стала прочно ассоциироваться с поисками «всемирного заговора», «мировой закулисы», «тайных кукловодов» и «экономических убийц» [1]. Обсуждение второго вопроса, как правило, носит более серьезный характер, хотя зачастую дает сторонникам «теории заговора» дополнительную пищу для размышлений – особенно в тех случаях, когда авторы и издатели прогнозов эволюции ГУ оказываются, так или иначе, аффилированы со спецслужбами (характерными примерами являются публикации, подготовленные под эгидой Национального разведывательного совета США (1, 2). Представления о функциях и субъектах ГУ, сформировавшиеся в рамках данного направления дискуссий, составляют естественную отправную точку для оценки перспектив развития его механизмов.

Глобальное управление как глобальное общественное благо

Специфика анализа функций ГУ в международной системе заключается в том, что их выполнение обеспечивает предоставление глобальных общественных благ (global public goods). В экономической теории термин «общественные блага» используется для описания таких благ, для которых выполняются следующие условия:

(1) неконкурентность в потреблении – потребление блага одним субъектом не снижает возможности его потребления другими субъектами;

(2) неисключаемость в предоставлении – производитель блага не может воспрепятствовать потреблению блага субъектом, не уплатившим за право потребления [2].

В свою очередь, под глобальными общественными благами (ГОБ) понимаются блага, обладающие свойствами неконкурентности и неисключаемости с точки зрения участников мировой политико-экономической системы [3]. При этом выделяются следующие категории ГОБ:

•    «конечные», непосредственно удовлетворяющие потребности глобального сообщества (поддержание мира, стабильность международной торгово-финансовой системы, сохранение окружающей среды, культурного наследия человечества и т.д.);

•    «промежуточные» (международные режимы как наборы правил деятельности на международной арене), которые являются условием создания «конечных» ГОБ.

Фото: 2.bp.blogspot.com
Кимберлийский процесс по пресечению
международной торговли «кровавыми»
алмазами - пример сотрудничества
правительств, гражданского общества
и корпораций.

Таким образом, функции механизмов ГУ связаны с разработкой правил, регулирующих основные сферы международного взаимодействия государственных и негосударственных субъектов мировой политики и экономики (создание «промежуточных» ГОБ), а также с обеспечением выполнения соответствующих правил для реализации глобально значимых целей (создание «конечных» ГОБ). На сегодня можно говорить о существовании трех типов механизмов ГУ в зависимости от того, какие субъекты принимают участие в выработке и реализации решений [4].

Официальные механизмы ГУ связаны с деятельностью национальных правительств, заключением международных соглашений и принятием решений на уровне международных межправительственных организаций. В рамках этих механизмов негосударственные субъекты, представляющие коммерческий сектор и гражданское общество, могут принимать участие в принятии решений лишь косвенно – посредством лоббирования, экспертизы и формирования общественного мнения.

В рамках смешанных механизмов имеет место партнерство государственных субъектов с негосударственными, представляющими частный сектор и гражданское общество. Первые шаги в этом направлении были сделаны в 1990-х годах, когда Всемирный банк начал реализацию программ сотрудничества с неправительственными организациями (НПО) по вопросам глобального развития и оценки последствий экономических преобразований, а Программа развития ООН совместно с другими организациями системы ООН инициировала диалог с транснациональными компаниями (ТНК) по проблеме построения «глобального рынка с человеческим лицом» [5].

Частные механизмы ГУ, не предусматривающие участия национальных государств и международных межправительственных организаций, традиционно встречают критическую оценку экспертов, прежде всего, в силу опасения, что многие глобально значимые вопросы окажутся объектом исключительной компетенции ТНК либо нетранспарентных структур клубного типа, преследующих собственные цели. До настоящего времени достижения в сфере создания подобных механизмов являются достаточно скромными, однако их потенциал в сфере разработки предложений, подлежащих утверждению с использованием официальных процедур принятия решений, нельзя недооценивать.

Эволюция механизмов глобального управления: ключевые тенденции

Фото: blogs.r.ftdata.co.uk
Ватикан

Именно с изменением сравнительного веса рассмотренных выше механизмов ГУ и круга участвующих в них субъектов связаны наиболее важные тенденции, продолжение, развитие либо прекращение которых будет иметь ключевое значение для будущей эволюции механизмов ГУ.

Первая тенденция – радикальное усиление смешанных механизмов ГУ. Данная тенденция имеет три проявления. Во-первых, с середины 1990-х годов быстрыми темпами шло привлечение негосударственных субъектов к работе официальных механизмов ГУ, в результате чего последние в ряде случаев стали де-факто приобретать характер смешанных механизмов [6]. Во-вторых, существенно возросла роль международных «переговорных площадок», на которых ведется обсуждение принципов регулирования глобальных процессов. Показательна в этом отношении эволюция Давосского форума, который из элитарного клуба представителей развитых экономик к середине 2000-х годов стал все больше превращаться в базу для широких дискуссий по проблемам глобального развития. Теперь в нем участвуют не только представители экономически развитых государств и ТНК, как было раньше, но и приглашенные представители развивающихся стран и организаций гражданского общества. В-третьих, набрал силу процесс разработки нового поколения «кодексов поведения» ТНК. Наиболее важные инициативы в этой сфере связаны с принятием Принципов ответственного инвестирования в рамках программы ООН Global Compact и Финансовой инициативы ЮНЕП, а также международного стандарта ISO 26000:2010 «Руководство по социальной ответственности» в рамках Международной организации по стандартизации с привлечением большого числа заинтересованных государственных и негосударственных акторов. Несмотря на то, что данные документы были приняты на уровне международных межправительственных организаций, связанные с ними механизмы управления глобальными экономическими процессами носят смешанный характер, поскольку выполнение их норм является для ТНК добровольным, и для запуска их в действие ключевое значение имеют решения самих ТНК.

Вторая тенденция – сближение позиций ТНК и НПО. Вопреки распространенному мнению об имманентной противоположности интересов ТНК и субъектов глобального гражданского общества, по ряду вопросов глобального управления между ними стали все чаще складываться тактические альянсы. В частности, на протяжении 1990-х годов европейские ТНК вместе с НПО выступали за введение в ЕС более жестких стандартов в отношении токсичности автомобильных двигателей и производимого авиадвигателями шума.

Фото: Imfphoto / Flickr
Заседание комитета по развитию
Международного валютного фонда,
сентябрь 2011

В конце 2000-х годов аналогичный альянс сложился в пользу запрета использования ламп накаливания и ограничения выбросов парниковых газов. При этом инициативы, которые на начальных этапах реализации носят характер частных механизмов ГУ, могут трансформироваться в механизмы смешанного характера. Так произошло, в частности, с так называемым Кимберлийским процессом по пресечению международной торговли «конфликтными», или «кровавыми» алмазами [7]. В настоящее время экологическим НПО и компаниям-разработчикам «экологически дружественных» технологий принадлежит решающая роль в лоббировании нового соглашения о предотвращении изменения климата, которое должно прийти на смену принятому в 1997 г. Киотскому протоколу.

Третья тенденция – поиск «новой легитимности» официальных механизмов ГУ. Радикальное усиление международных позиций ведущих стран с развивающимися рынками уже к середине 2000-х годов заставило говорить о неадекватности механизмов ГУ в экономической сфере, доминирующие позиции в которых продолжали занимать представители экономически развитых стран. Начавшийся в 2008 г. глобальный экономический кризис придал импульс реформированию международных финансовых институтов (МВФ и Всемирного банка), направленному на расширение представительства стран с развивающимися рынками. Кроме того, кризис обусловил перенос центра дискуссий по вопросам глобального экономического регулирования из формата «Большой восьмерки» в формат «Большой двадцатки». Обсуждение соответствующих проблем в кругу стран, производящих порядка 90% мирового ВВП и включающих, помимо членов «Большой восьмерки», представительные группы развитых стран (Южная Корея, Австралия, ЕС как региональное объединение), крупных развивающихся экономик (Россия, Аргентина, Китай, Индия, Бразилия), развивающихся стран «второго эшелона» (Индонезия, Мексика, Турция, ЮАР) и ведущих экспортеров нефти (Россия, Саудовская Аравия), обеспечивает возможность учета гораздо более широкого спектра интересов. Этот шаг призван способствовать как повышению соответствия вырабатываемых решений характеру проблем, стоящих перед мировой экономикой, так и повышению легитимности этих решений в глазах участников международной системы.

Возможные сценарии и интересы России

Фото: www.wdm.org.uk

Начавшийся в 2008 г. глобальный экономический кризис придал импульс реформированию международных финансовых институтов (МВФ и Всемирного банка), направленному на расширение представительства стран с развивающимися рынками.

Несмотря на все многообразие механизмов ГУ, главная интрига на будущее связана с одним главным вопросом: смогут ли тенденции, отражающие усиление позиций негосударственных субъектов мировой политики и экономики, сохранить динамику своего развития, характерную для 2000-х годов? Если ответ на этот вопрос окажется положительным, мир ждет дальнейшее размывание ведущей роли национальных государств и создаваемых ими организаций в управлении глобальными процессами. Если же ответ будет отрицательным, государственные субъекты мировой политики и экономики смогут восстановить свои пошатнувшиеся позиции, опираясь на более широкие коалиционные форматы, которые предусматривают расширение круга стран, имеющих привилегированный доступ к принятию глобально значимых решений.

Хотя на сегодня ни один из двух сценариев не имеет очевидного преимущества с точки зрения вероятности реализации, первый из них выглядит несколько более предпочтительно. С одной стороны, глобальный кризис приостановил процессы привлечения негосударственных субъектов к работе официальных механизмов ГУ и развитию глобальных переговорных площадок. Однако на других направлениях развития смешанных и частных механизмов ГУ (расширение регуляторного влияния «кодексов поведения» ТНК и формирование альянсов между ТНК и НПО, особенно в экологической сфере) наблюдается очевидный прогресс. В частности, с апреля 2008 г. по апрель 2013 г. число инвестиционных институтов, подписавших Принципы ответственного инвестирования, выросло более чем в 3 раза – с 362 до 1188. С другой стороны, повышение легитимности официальных механизмов ГУ сопровождается нарастанием гетерогенности интересов стран-членов, что подрывает перспективы принятия согласованных решений. Наиболее наглядно конфликт легитимности и дееспособности проявляется при сравнении «Большой восьмерки» и «Большой двадцатки»: если в первом случае налицо дефицит легитимности, то во втором – дефицит дееспособности, крайне сужающий возможности разработки взаимно приемлемых решений. Показательно, что наиболее амбициозная инициатива последнего времени – одобренный на встрече министров финансов и управляющих центральными банками 19–20 июля в Москве План действий по противодействию размыванию налогооблагаемой базы и перемещению прибыли (BEPS) – была разработана в рамках «менее легитимной», но более гомогенной с точки зрения представленных интересов ОЭСР, которая представляет экономически развитые страны. Более того, ни один из серьезных планов дельнейшего совершенствования официальных механизмов ГУ сегодня не может игнорировать роль негосударственных субъектов в предоставлении глобальных общественных благ (1, 2). В этом контексте дополнение межгосударственного формата «Большой двадцатки» параллельными форматами «Деловая двадцатка», «Гражданская двадцатка» и недавно стартовавшей инициативой «Think Tank двадцатка» [8] может рассматриваться как шаг в сторону придания данному механизму ГУ «смешанного» статуса.

Фото: Reuters
Саммит "Большой двадцатки" в России,
2013

На первый взгляд, России с характерным для нее доминированием государства в политике и экономике было бы гораздо проще вписаться в сценарий, предусматривающий «новую легитимацию» официальных механизмов ГУ при сохранении их ведущей роли в решении международных вопросов. Однако в рамках соответствующих механизмов ей неизбежно придется сталкиваться с растущим влиянием стран с развивающимися рынками, интересы которых, вопреки высказывавшимся в 2008–2009 гг. эйфорическим прогнозам «совместной борьбы против униполярного мира», далеко не всегда совпадают с российскими. В свою очередь, развитие смешанных и частных механизмов ГУ представляет собой вызов, принять который Россия пока не готова. Эффективная защита российских интересов в рамках соответствующих механизмов требует развития равноправного партнерского взаимодействия государственных и негосударственных субъектов. Для этого необходимы, прежде всего, поддержка международной экспансии компаний крупного российского бизнеса [9] и формирование сектора подлинно независимых организаций гражданского общества, создаваемых не по команде сверху, а на основе инициатив объединенных общими интересами граждан. На сегодня выполнение этих условий – вопрос нетривиального для российских элит политического выбора. Однако именно от его решения зависит, сможет ли Россия успешно встроиться в складывающуюся комплексную систему механизмов ГУ или будет по-прежнему «лететь на одном крыле», ограничивая свое участие в обсуждении международно значимых проблем исключительно официальными механизмами ГУ.

Повышение роли негосударственных субъектов мировой политики и экономики в существующих и вновь возникающих механизмах ГУ с высокой вероятностью приведет к тому, что уже в ближайшие десятилетия все ведущие межправительственные организации фактически приобретут смешанный характер. Это произойдет за счет реализации растущего числа инициатив, предполагающих деятельное участие структур международного бизнеса и глобального гражданского общества не только в разработке и обсуждении, но и в принятии и выполнении ключевых международно значимых решений. В более долгосрочной перспективе можно ожидать, что в ряде сфер (в частности, связанных с защитой окружающей среды, прав работников и потребителей) сотрудничество ТНК и НПО позволит выработать эффективные частные режимы регулирования, которые будут предусматривать минимальную степень вмешательства государственных субъектов (оно сохранится, прежде всего, в плане принятия и выполнения судебных решений). Важным последствием такого развития событий станет возникновение новых каналов влияния рядовых граждан на выработку правил регулирования глобальных процессов. Это означает, что в начале следующего столетия у экспертов будет больше оснований говорить о легитимности механизмов ГУ и меньше поводов тратить время на обсуждение фантомов «теории заговора».

1. Estulin D. The True Story of the Bilderberg Group. Walterville: TrineDay, 2009; Перкинс Дж. Исповедь экономического убийцы. М.: Претекст, 2008.

2. Классическим примером общественного блага является национальная оборона. Защита одного гражданина страны от нападения со стороны вероятного противника никак не ослабляет аналогичную защищенность других граждан (условие неконкурентности), и в то же время отсутствует возможность «изъятия» из числа граждан, защищенных системой национальной обороны, тех, кто не внес свой вклад в ее создание, например, уклонился от уплаты налогов (условие неисключаемости).

3. Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century / Ed. by I. Kaul, I. Grunberg, M.A. Stern. N.Y.: Oxford University Press, 1999; Kaul I., Conceição P., Le Goulven K., Mendoza R.U. Providing Global Public Goods. Managing Globalization. N.Y.: Oxford University Press, 2003.

4. Nuscheler F. Global Governance, Development, and Peace // Global Trends and Global Governance / Ed. by P. Kennedy, D. Messner, F. Nuscheler. L.: Pluto Press, 2002. P. 156–183; Афонцев С.А. Политические рынки и экономическая политика. М.: Комкнига, 2010. C. 263–301.

5. Forman Sh., Segaar D. New Coalitions for Global Governance: The Changing Dynamics of Multilateralism // Global Governance. 2006. V. 12. № 2. P. 205–225; Schaeferdorff M., Campe S., Kaan Ch. Transnational Public-Private Partnerships in International Relations: Making Sense of Concepts, Research Frameworks, and Results // International Studies Review. 2009. V. 11. № 3. P. 451–474.

6. Jönsson Ch. The John Holmes Memorial Lecture: International Organizations at the Moving Public-Private Borderline // Global Governance. 2013. V. 19. № 1. P. 1–18. Анализ соответствующих процессов применительно к ВТО см.: Крылов И.С. Эволюция регулирования мировой экономики: роль смешанных механизмов // Вестник МГИМО-Университета. 2011. № 1. C. 276–283.

7. Кимберлийский процесс, стартовавший в 2000 г. как инициатива правозащитных НПО («Global Witness», «Amnesty International») и компании «De Beers», привел к принятию на министерской встрече в г. Интерлакен (Швейцария) в ноябре 2002 г. схемы сертификации необработанных алмазов. Соблюдение положений этого документа в настоящее время является обязательным условием работы участников алмазной отрасли.

8. Great Finance, Great Cooperation, Great Governance: Voices from 20 Nations. International Think Tank Conference. Beijing, August 21–22, 2013.

9.    Афонцев С., Ли С.Дж. Российский крупный бизнес в условиях глобального кризиса // Вопросы экономики. 2013. № 5. C. 40–55.

http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2517#top