Изабель Франсуа Старший научный сотрудник Атлантического совета
Достижение обновленных договоренностей о контроле над обычными вооружениями в Европе требует нового мышления и нового подхода в отношении проблем региональной безопасности. Эта задача непроста и, вероятно, потребует времени. Тем не менее, нельзя откладывать начало процесса, иначе он не сыграет свою роль в реализации долгосрочных усилий США по укреплению европейской безопасности. С особыми трудностями сопряжена разработка новых договоренностей в тот период, когда Москва, по-видимому, отстраняется от предпринимаемых в настоящее время усилий в отношении европейской безопасности и, в отличие от своих западных партнеров, все более сосредотачивается на «угрозах», исходящих из самой Европы. Эти проблемы усугубляются тем, что финансовые и кредитно-денежные ограничения оборонных бюджетов большинства стран евроатлантической зоны негативно сказываются на оборонной политике союзников и, по-видимому, фактически приводят к сокращению обычных вооруженных сил в Европе независимо от усилий по контролю над вооружениями. Почему в этом контексте представляются необходимыми новые договоренности о контроле над обычными вооружениями в Европе?
Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for
21st Century Defense
Хотя в американской стратегии «Сохранение глобального лидерства США: приоритеты XXI века в области обороны» и отмечается новый поворот к Азии и Ближнему Востоку, текст документа подтверждает значимость Европы как «родины самых надежных союзников и партнеров Америки». В этой стратегии была четко заявлена неизменность интересов США в поддержании мира и благополучия в Европе и укреплении мощи и жизнеспособности НАТО. Кроме того, предполагалось, что заявленная приверженность укреплению сотрудничества в сферах взаимного интереса могла бы побудить Россию внести свой вклад по самому широкому кругу вопросов. Аналогичным образом союзники по НАТО недавно провели пересмотр своей позиции в области контроля над вооружениями и обороны в рамках Обзора политики сдерживания и обороны (ОПСО), принятого в мае 2012 года на последнем Чикагском саммите НАТО. Союзники заявили о своей готовности развивать идеи транспарентности и укрепления доверия и обмениваться ими с Россией в целях улучшения взаимопонимания НАТО и России относительно подходов к нестратегическим ядерным силам в Европе, подтверждая при этом важность контроля над обычными вооружениями.
Рассмотрение проблемы обычных вооруженных сил в Европе потребует как расширенного подхода к вопросам безопасности в самой Европе и за ее пределами с вовлечением России и европейских членов и партнеров альянса, так и обеспечения особых интересов ключевых субрегионов Европы в плане их безопасности в рамках новых договоренностей о контроле над обычными вооружениями в Европе.
Что поставлено на карту?
В декабре 2007 года Москва объявила о приостановке соблюдения основного Договора об ограничении обычных вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ). Со своей стороны участвующие в ДОВСЕ члены НАТО заявили о прекращении соблюдения обязательств по договору в отношении России, продолжая при этом выполнять его в отношении всех других государств-участников. Вероятно, Россия, тем не менее, получает большую часть выгод от ДОВСЕ, благодаря таким партнерам, как Беларусь, Армения и Казахстан, без каких-либо правовых последствий или издержек, связанных с обязательствами по ДОВСЕ после приостановления его действия в 2007 году. В результате, несмотря на заявленную Россией озабоченность по поводу ее отставания от НАТО в обычных вооружениях, Москва, по-видимому, ничего не теряет в условиях нынешнего статус-кво. Учитывая приостановку соблюдения Москвой ДОВСЕ и ее растущую склонность делать акцент на тактическом ядерном оружии, в ситуации тупика по вопросу обычных вооружений, видимо, больше всех проигрывают члены альянса и их партнеры. Некоторых могла бы привлекать идея юридически оформленного выхода из ДОВСЕ, однако для этого бы потребовалось достигнуть непростого консенсуса между членами НАТО и другими подписавшими ДОВСЕ государствами. В конечном счете от развала ДОВСЕ больше всех проигрывают малые страны за пределами альянса (Молдова, Армения, Азербайджан, Грузия), для которых крах системы контроля над вооружениями в Европе мог бы оказаться чреват войной.
Фото: ИТАР-ТАСС
ДОВСЕ. Инфографика
Помимо стратегически важной задачи возвращения России за стол переговоров, для евроатлантического сообщества существуют конкретные проблемы в области безопасности, относящиеся к режиму ДОВСЕ, которые могут представлять серьезную сложность для всех заинтересованных в достижении новых договоренностей в области обычных вооруженных сил. Как прийти к консенсусу по вопросу о «согласии принимающего государства» в контексте размещения иностранных вооруженных сил на территории других стран-участников – в частности, вооруженных сил России в Приднестровье и других территориях? Как побудить заинтересованные стороны выработать в обновленных договоренностях единую позицию по вопросам, относящимся к «режиму фланговых ограничений» ДОВСЕ? Представляется, что в рамках процесса подготовки новых договоренностей по этим конкретным вопросам потребуется сосредоточить внимание на субрегиональных проблемах безопасности. Вместе с тем, в новых договоренностях невозможно полностью избежать обсуждения более широких политических и стратегических вопросов общеевропейского измерения. Какова их цель: достижение широкомасштабной сделки с Россией или поэтапное совместное нахождение решений субрегиональных и практических проблем? Как второй из этих двух подходов мог бы в конечном счете способствовать достижению соглашения по стратегически сложным вопросам? Возможны ли здесь взаимные уступки?
Политические соображения
Многостороннее измерение
Первый шаг в рассмотрении вопроса о новых договоренностях по обычным вооруженным силам в Европе заключается в том, чтобы понять, каким образом сообщество ОБСЕ зашло в тупик на переговорах по адаптированному ДОВСЕ. Дать честную оценку – это сложная задача, решение которое зависит от того, учитывается ли общая стратегическая картина или же рассматриваются конкретные проблемы на тактическом уровне. Можно было бы утверждать, что жесткий подход НАТО к переговорам в течение последнего десятилетия, направленный на выполнение решений Стамбульского саммита ОБСЕ 1999 года, по сути поставил на карту базовую структуру транспарентности и предсказуемости в военной области от Атлантики до Урала ради того, чтобы добиться вывода относительно небольшого, состоящего из отставного личного состава российского контингента из Гудауты (Грузия) и несколько десятков вагонов с боеприпасами времен Второй мировой войны из Колбасной (Приднестровье). Вместе с тем, при таком подходе сбрасывались бы со счетов реальная озабоченность и сильные эмоции, испытываемые странами в отношении российских сил и боеприпасов, находящихся на их территории без их согласия. При этом также не учитывались бы вопросы принципов и правовые обязательства, которые, по мнению некоторых, взяла на себя Россия. Наконец, подобный подход можно было бы истолковать как насмешку над весьма сложным процессом, который когда-то рассматривался всеми сторонами как краеугольный камень европейской безопасности и который, несомненно, способствовал переходу к новой эре после окончания холодной войны. В конечном счете, поиск виновных вряд ли может помочь в нахождении выхода из этой ситуации. Сложившаяся ситуация требует от всех сторон подняться над всем хорошо известными и укоренившимися позициями, которые ускорили кончину ДОВСЕ.
Фото: Chad J. McNeeley
Сергей Ознобищев:
Чикагский саммит НАТО ничего не исправил
Поэтому в качестве второго шага следует определить, кто является основными заинтересованными сторонами из числа членов альянса и их партнеров, включая Россию с ее нынешними интересами, а также что поставлено на карту для таких малых игроков, как Молдова, Грузия, Армения и Азербайджан. В обновленных договоренностях об обычных вооруженных силах в Европе необходимо ответить на современные вопросы безопасности в Европе с перспективой на будущее. Фрагментация европейской безопасности привела к возникновению разветвленной сети противоречивых интересов как в России, так и в рамках альянса. В России Министерство иностранных дел, учитывая его широкую миссию, вероятно, наиболее заинтересовано в проведении переговоров о новом соглашении в интересах развития международного сотрудничества, а также в возобновлении участия российского оборонного сообщества в международном диалоге. С другой стороны, Министерство обороны мало заинтересовано в транспарентности. На самом деле Запад и так достаточно прозрачен, и Москва не видит для себя, кажется, особого смысла нести издержки дополнительных обязательств, когда при сохранение статус-кво у России и так уже есть все, что ей нужно, – если и не то, на что она надеялась. Для оборонного сообщества контроль над вооружениями означает сокращение военных возможностей, и российские военные были бы готовы принять такие ограничения только в случае взаимно установленного ограничения военных возможностей для другой стороны. Вероятно, такое мышление по-прежнему коренится в «сбалансированном» (блоковом) подходе к переговорам. Кроме того, военно-промышленный комплекс, по-видимому, негативно относится к каким бы то ни было пороговым пределам, которые могут ограничить его технические возможности, и представляется, что роль такого корпоративного влияния в Москве все более возрастает. Наконец, вряд ли у Кремля есть большой собственный опыт в вопросах контроля над обычными вооружением (хотя президент показывает высокую компетентность, если речь заходит о ДОВСЕ). Роль Кремля, вероятно, будет ограничиваться только принятием решения в случае отсутствия межведомственного консенсуса. В таких условиях на его позицию может легко повлиять аргументация, приравнивающая транспарентность к шпионажу.
Для оборонного сообщества контроль над вооружениями означает сокращение военных возможностей, и российские военные были бы готовы принять такие ограничения только в случае взаимно установленного ограничения военных возможностей для другой стороны.
НАТО не заинтересована в дальнейшем ухудшении отношений с Россией. Есть, по крайней мере, две основных причины, по которым члены альянса хотели бы продолжать адаптировать режим контроля над обычными вооружениями. Во-первых, контроль над вооружениями остается постоянным императивом для альянса – достаточно посмотреть на самый последний политический документ, принятый на Чикагском саммите в мае 2012 года. В «Обзоре политики в области сдерживания и обороны» контроль над вооружениями рассматривается как неотъемлемая часть политики НАТО в области сдерживания и обороны на предстоящие годы. Неудача в области обычных вооружений могла бы, в конечном счете, привести к разногласиям в отношении позиции НАТО в области ядерного сдерживания. Во-вторых, члены альянса придают большое значение системе военной транспарентности и признают неоценимый вклад международного сообщества экспертов, квалифицированных специалистов и наблюдателей, заложивших основы кооперативной безопасности в Европе.
Особые национальные интересы
Вместе с тем, если посмотреть конкретнее на особые интересы отдельных членов альянса и их партнеров в регионе, то здесь поставлены на карту конкретные позиции. Для ряда членов альянса, включая США, технологический прогресс в области национальных технических средств, а также ухудшение состояния российских обычных вооруженных сил до уровня, на котором они уже не представляют реальную военную угрозу, существенно снизил значение ДОВСЕ для военной транспарентности по сравнению с ситуацией, существовавшей два десятилетия назад. С другой стороны, Германия остается стойким сторонником контроля над вооружениями в Европе и сохранит приверженность режиму ДОВСЕ и его обновлению. Договор, в первую очередь, стал для Берлина инструментом «для работы с Россией» — средством развития военных контактов и воинского братства. Для Турции и Норвегии фланговые пороговые пределы на российской территории остаются центральным элементом ДОВСЕ, поскольку они ограничивают уровень российских вооружений и техники в приграничных с ними районах России. У Румынии также имеется особая заинтересованность в отношении спора Молдовы и Приднестровья.
В основе беспокойства Турции по поводу вероятной кончины режима ДОВСЕ лежат опасения, что это может усилить напряженность в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Эти две страны стремятся к перевооружению выше пределов, разрешенных ДОВСЕ, и с крахом договора Турция может столкнуться с полномасштабной гонкой вооружений в своем регионе.
Вместе с тем, представляется, что из всех членов альянса именно Турцию будет сложнее всего склонить к достижению компромисса, хотя ее позиция окажется решающей, — учитывая, что она уже шла в прошлом на существенные уступки по фланговым режимам. В основе беспокойства Турции по поводу вероятной кончины режима ДОВСЕ лежат опасения, что это может усилить напряженность в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Эти две страны стремятся к перевооружению выше пределов, разрешенных ДОВСЕ, и с крахом договора Турция может столкнуться с полномасштабной гонкой вооружений в своем регионе. Хотя Турция стремится к укреплению, а не ослаблению режима, в конечном счете она заинтересована в достижении договоренности, так как это бы сохранило сильный режим в области обычных вооруженных сил. При этом внешняя политика Турции существенно меняется в пользу укрепления ее региональной роли. Общее улучшение турецко-российских отношений в течение последнего десятилетия привело к тому, что для Анкары вопросы ДОВСЕ стали менее значимыми. Как важный участник силовой политики в регионе Турция могла бы внести существенный вклад в качестве инициатора усилий по достижению возможного компромисса между НАТО и Россией.
На Балканах некоторые стороны, вероятно, опасаются, что развал ДОВСЕ мог бы подорвать договоренности по контролю над вооружениями, содержащиеся в Дейтонских соглашениях. Вместе с тем, фактические последствия такого вероятного развала ДОВСЕ для усилий на уровне субрегионов не вполне ясны. Для балтийского региона проблема опять же выглядит по-другому. Без договоренностей по обычным вооружениям не будет какого-либо альтернативного механизма для обеспечения транспарентности вооруженных сил на территории прибалтийских государств и России. Различные субрегиональные интересы и озабоченности, по-видимому, все в большей степени свидетельствуют о «субрегионализации» контроля над обычными вооружениями в Европе.
В конечном счете, главными участниками будущего ДОВСЕ и возможных новых договоренностей являются страны ближнего российского зарубежья, будь то участники НАТО (Польша, Эстония, Латвия, Литва) или партнеры альянса (Молдова, Украина и Грузия). Вместе с тем за пределами субрегионального измерения будущих переговоров остаются общеевропейские интересы – как и ключевой вопрос о том, как вернуть Россию за стол переговоров. Хотя Соединенные Штаты и НАТО предоставили недвусмысленные гарантии малым игрокам в виде чрезвычайного планирования и военных учений, могут потребоваться гарантии иного рода в отношении России, помимо мер транспарентности и укрепления доверия. Однако остается не вполне ясным, действительно ли Россия реально заинтересована в получении таких гарантий.
Предложения по вопросам обычных и нестратегических вооружений
Предположение, что нынешний статус-кво утратил жизнеспособность, подводит к выводу о том, что юридически оформленный выход членов альянса из ДОВСЕ в конечном счете может оказаться единственно логичным решением. Стратегия США должна заключаться в том, чтобы инициировать новый процесс, соответствующий нынешним озабоченностям в плане безопасности на пространстве ОБСЕ, прежде чем пытаться достичь консенсуса о юридически оформленном выходе из ДОВСЕ. Учитывая тенденцию к фрагментации Европы, это может сначала привести к субрегионализации переговоров в целях разработки в долгосрочной перспективе новых договоренностей по обычным вооруженным силам в Европе. Главная цель новых договоренностей, однако, должна была бы заключаться в том, чтобы сосредоточиться на технических элементах контроля над обычными вооружениями в Европе, – тех самых элементах, которые обеспечили успех ДОВСЕ (сокращения ОДВТ, обмен данными, инспекции), а также переформулировать политические элементы ДОВСЕ (его географический охват, блоковый и балансирующий подход).
Учитывая приостановку соблюдения Москвой ДОВСЕ и ее растущую склонность делать акцент на тактическом ядерном оружии, в ситуации тупика по вопросу обычных вооружений, видимо, больше всех проигрывают члены альянса и их партнеры.
Основываясь на недавних дискуссиях в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), можно было бы создать новый процесс с участием 36 сторон (30 государств – участников ДОВСЕ и 6 государств – членов альянса, не являющихся участниками ДОВСЕ). Основная идея заключалась бы в том, чтобы разбить дискуссию/переговоры по конкретной и поддающейся решению тематике в рамках специальных целевых групп, которые могли бы собираться в различных форматах и под эгидой различных организаций (ОБСЕ, Совет Россия–НАТО, НАТО). Можно было бы начать с обсуждения более простых для решения вопросов, что способствовало бы достижению на последующем этапе возможных договоренностей по более сложным вопросам. Для ускорения всего процесса можно было бы также рассматривать их параллельно. Число целевых групп должно быть открытым. Четыре или пять вопросов должны естественно привести к созданию четырех или пяти целевых групп. Во-первых, существует вопрос о пороговых пределах вооружения и техники в условиях ожидаемых дальнейших сокращений, когда ограничения, по-видимому, представляют меньший интерес, но по-прежнему являются критически важными для таких субрегионов, как Кавказ. Во-вторых, включение в новые договоренности пределов для новых типов вооружения и техники – будь то вертолеты, военно-морские средства или другие типы вооружения и техники, вызывающие более сильную озабоченность, например, оружие для нанесения глобального удара – отвечало бы необходимости обновления договора, который должен отвечать на современные, а не прошлые вызовы. В-третьих, по-видимому, давно назрела необходимость дать определение «существенных боевых сил» в контексте обязательств, которые НАТО и Россия взяли на себя в 1990-е годы относительно возможного развертывания дополнительных сил в направлении их соответствующих границ. В-четвертых, модификация флангового режима ДОВСЕ, вероятно, будет представлять наиболее сложную задачу при разработке новых договоренностей и занимать центральное место на переговорах, что на первом этапе еще более усилит субрегионализацию новых договоренностей. Наконец, обсуждения в рамках пятой целевой группы возможных новых типов инспекций, в ходе которые может быть рассмотрен вопрос о распространении принципов транспарентности на нестратегическое ядерное оружие, могли бы проложить путь интересному развитию и послужить мостиком для перехода от обычных вооружений к стратегическим вопросам.
Взаимные уступки по стратегическим вопросам?
Фото: The Missile Defense Agency
Десять лет без договора по ПРО. Проблема
противоракетной обороны в российско-
американских отношениях
Разработка новых договоренностей об обычных вооруженных силах в Европе по-прежнему должна будет, как выразился по другому поводу один европейский эксперт по контролю над вооружениями, «идти темпами, диктуемыми атмосферными условиями в ядерной области». Москва же, напротив, заявляет, что сначала необходимо добиться прогресса в области обычных вооружений, чтобы решить проблему ее отставания в обычных вооружениях, прежде чем обсуждать вопрос о нестратегическом ядерном оружии в Европе. Предыдущие переговоры по ДОВСЕ и первоначальное обсуждение взаимного и сбалансированного сокращения вооруженных сил, которые предшествовали ДОВСЕ, всегда отражали более широкие стратегические отношения между Востоком и Западом, а конкретнее – российско-американские двусторонние отношения. Контроль над вооружениями по сути опирается на главную озабоченность по вопросам ядерной стабильности.
В плане американской стратегии непременным условием новых договоренностей по обычным вооруженным силам в Европе, по-видимому, были бы стимулы для возвращения России в процесс переговоров. Сегодня такие стимулы, вероятно, распространяются на весь спектр вопросов: от дополнительных преимуществ в ядерной области до получения информации о возможном, хотя и нереалистичном доступе к передовым американским технологиям в области ПРО посредством каких-либо договоренностей об обмене. Другой возможный побудительный мотив для вовлечения России в последующие переговоры по контролю над вооружениями – вероятно, в рамках будущих переговоров после СНВ-3 – можно найти в ОПСО НАТО и взятых на себя альянсом обязательствах разрабатывать идеи в области транспарентности и укрепления доверия и обмениваться ими с Россией в целях достижения взаимопонимания относительно позиций сторон по вопросу о нестратегических ядерных силах в Европе.
Можно найти основания для взаимных уступок, если на первом этапе сосредоточить обсуждение по вопросам нестратегического ядерного оружия не на ограничениях, но на мерах транспарентности и укрепления доверия, планируя при этом возможные сокращения на основе односторонних (а возможно и согласованных) заявлений. Это позволит начать переговоры с Российской Федерацией по вопросу о диспропорции между запасами нестратегического (тактического) ядерного оружия Российской Федерации и Соединенных Штатов, и обеспечить физическую защиту и сокращение тактического ядерного оружия подвластными взаимному контролю образом, в соответствии с обязательствами, изложенными в письме президента Обамы Сенату США от 2 февраля 2011 года.
Что касается ПРО, то может потребоваться пересмотр ранее высказанных намерений в отношении активного сотрудничества по вопросам ПРО на системном уровне с тем, чтобы разработать более реалистичные меры сотрудничества в целях укрепления доверия и безопасности в рамках европейского сотрудничества, вместо того, чтобы преследовать цели «изменения правил игры».
Что касается ПРО, то может потребоваться пересмотр ранее высказанных намерений в отношении активного сотрудничества по вопросам ПРО на системном уровне с тем, чтобы разработать более реалистичные меры сотрудничества в целях укрепления доверия и безопасности в рамках европейского сотрудничества, вместо того, чтобы преследовать цели «изменения правил игры». При этом Россия должна будет, вероятно, воздержаться от попыток установить ограничения – количественные или географические – в отношении противоракетных комплексов США и НАТО. Достижение компромисса не является невозможным, если все стороны проявят достаточную политическую волю. Понятно, что национальным интересам России и Соединенных Штатов будет по-прежнему лучше всего отвечать поддержание системы военно-ситуационного слежения за ракетно-баллистической угрозой для Европы, исходящей с Ближнего Востока. Совместное военное наблюдение обеспечит безопасность и стабильность для Европы, России и Соединенных Штатов. Транспарентные усилия и консультации между Россией, Соединенными Штатами и НАТО по вопросам ПРО в Европе должны следовать намеченному курсу и учитывать вопросы как финансовой стоимости разработок, так и достижений технического прогресса. В конечном счете интересам европейской безопасности будет по-прежнему отвечать комплекс усилий, включающий переговоры по контролю над вооружениями и практические меры сотрудничества. Кроме того, переговоры по стратегической стабильности могли бы содействовать достижению окончательного соглашения на основе взаимных уступок, что могло бы привести к возможной разработке декларации/деклараций на двустороннем и многостороннем уровнях вместо юридически обязывающих соглашений, которые при сегодняшнем Конгрессе США, похоже, находятся за пределами возможного.
Вслед за возможными усилиями НАТО в рамках ОПСО, вероятно, существует возможность разработки политической декларации НАТО и России на основе будущих обменов по вопросам транспарентности и укрепления доверия. Эта декларация могла бы сосредоточиться на трех типах обязательств. Во-первых, альянс мог бы дать согласие на проведение консультаций с Россией по вопросам транспарентности и укрепления доверия при планировании возможных будущих сокращений нестратегического ядерного оружия – которое, по возможности, можно было бы размещать на меньшем количестве объектов и с той, и с другой стороны. Во-вторых, стороны могли бы договориться возобновить переговоры о новых соглашениях в отношении обычных вооруженных сил в Европе. В-третьих, члены альянса и Россия могли бы договориться рассмотреть влияние ПРО на политику сторон в отношении сдерживания и обороны. Эту работу можно было бы провести в рамках диалога Совета Россия-НАТО (СРН) в целях разработки в неотдаленном будущем Декларации СРН.
Европейская безопасность: работа продолжается
Возврат к контролю над вооружениями в нынешних дискуссиях не обязательно предполагает возвращение к конфронтационным отношениям. Это может просто указывать на то, что отношения между Россией и Западом находятся в состоянии постоянного движения, что можно наилучшим образом охарактеризовать как «незаконченный бизнес».
По-видимому, контроль над вооружениями будет и впредь оставаться полезным процессом европейской безопасности, предлагая знакомые всем инструменты и механизмы на основе переговоров, опирающихся на понятные правила игры. Важно учитывать, что контроль над вооружениями по-прежнему остается актуальным для всего комплекса вопросов, обсуждаемых в рамках расширенного диалога с Россией по проблемам безопасности. Контроль над вооружениями действительно является инструментом и средством для достижения поставленной цели. Он разрабатывался как инструмент управления рисками в условиях построенной на противостоянии безопасности. Возврат к контролю над вооружениями в нынешних дискуссиях не обязательно предполагает возвращение к конфронтационным отношениям. Это может просто указывать на то, что отношения между Россией и Западом находятся в состоянии постоянного движения, что можно наилучшим образом охарактеризовать как «незаконченный бизнес». Роль контроля над вооружениями, по-видимому, изменилась, и вместо инструмента, используемого для смягчения последствий военного противостояния времен «холодной войны», в современных условиях контроль над вооружениями стал важным средством сохранения хотя и ухудшающихся, но продолжающихся политических отношений между Россией и Западом, направленных на достижение конечной цели: сотрудничества на основе безопасности для создания инклюзивного сообщества безопасности в Европе, какой бы отдаленной эта цель ни представлялась сегодня.
В рамках возобновленных усилий по контролю над обычными вооружениями потребуется рассмотреть вопрос о возможном применении силы на региональном или местном уровне и приспособить инструменты контроля над вооружениями к местным и субрегиональным условиям. При этом если задача заключается в том, чтобы в узком смысле добиться признания Россией того, что она находится в Грузии незаконно и что она должна вывести свои вооруженные силы и отказаться от признания Южной Осетии и Абхазии, цена этого может оказаться слишком высокой по сравнению с теми гарантиями, которые Москва может получить благодаря новому соглашению по обычным вооруженным силам в Европе. Это не означает принижения значения вопросов, которые по-прежнему нужно решать. Есть шанс, что эти политически чувствительные вопросы могут быть эффективно рассмотрены в рамках более широкого политического диалога, а не непосредственных переговоров по проблеме контроля над вооружениями.
Конечная цель создания инклюзивного европейского сообщества безопасности может по-прежнему оставаться отдаленной перспективой, особенно в то время, когда, несмотря на двадцать лет сотрудничества Запада с Россией, доминантная парадигма по-прежнему сфокусирована на «взаимно гарантированном уничтожении» и «ядерных атмосферных условиях». Промежуточной задачей может быть построение путем «взаимно гарантированной стабильности» европейского сообщества безопасности с комплексными взаимоотношениями между государствами и международными организациями в условиях, когда ядерное оружие и сдерживание уже не являются центральными вопросами, поскольку ядерная война считается «весьма отдаленной», и когда мирная интеграция в экономической, политической и дипломатической сфере может играть все возрастающую роль в ограничении количества разногласий в области безопасности по поводу территориальных, идеологических споров и природных ресурсов.
Результат не предрешен. Даже если на большей части континента формируется такое сообщество безопасности, в котором возобновление исторических конфликтов в настоящее время немыслимо, Европа пока не достигла мира и безопасности. Процесс по-прежнему продолжается, и есть «незавершенная работа». В плане инклюзивного европейского сообщества безопасности за последние два десятилетия члены альянса разработали и стремились реализовать видение «единой свободной и мирной Европы», фокусируя свои усилия в основном на Центральной и Восточной Европе. То, что работа не завершена, убедительно указывает на необходимость достижения более широкой сделки, чтобы это видение учитывало российскую озабоченность в плане безопасности при уважении интересов других сторон в области безопасности.
http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2057&active_id_11=51#top
Достижение обновленных договоренностей о контроле над обычными вооружениями в Европе требует нового мышления и нового подхода в отношении проблем региональной безопасности. Эта задача непроста и, вероятно, потребует времени. Тем не менее, нельзя откладывать начало процесса, иначе он не сыграет свою роль в реализации долгосрочных усилий США по укреплению европейской безопасности. С особыми трудностями сопряжена разработка новых договоренностей в тот период, когда Москва, по-видимому, отстраняется от предпринимаемых в настоящее время усилий в отношении европейской безопасности и, в отличие от своих западных партнеров, все более сосредотачивается на «угрозах», исходящих из самой Европы. Эти проблемы усугубляются тем, что финансовые и кредитно-денежные ограничения оборонных бюджетов большинства стран евроатлантической зоны негативно сказываются на оборонной политике союзников и, по-видимому, фактически приводят к сокращению обычных вооруженных сил в Европе независимо от усилий по контролю над вооружениями. Почему в этом контексте представляются необходимыми новые договоренности о контроле над обычными вооружениями в Европе?
Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for
21st Century Defense
Хотя в американской стратегии «Сохранение глобального лидерства США: приоритеты XXI века в области обороны» и отмечается новый поворот к Азии и Ближнему Востоку, текст документа подтверждает значимость Европы как «родины самых надежных союзников и партнеров Америки». В этой стратегии была четко заявлена неизменность интересов США в поддержании мира и благополучия в Европе и укреплении мощи и жизнеспособности НАТО. Кроме того, предполагалось, что заявленная приверженность укреплению сотрудничества в сферах взаимного интереса могла бы побудить Россию внести свой вклад по самому широкому кругу вопросов. Аналогичным образом союзники по НАТО недавно провели пересмотр своей позиции в области контроля над вооружениями и обороны в рамках Обзора политики сдерживания и обороны (ОПСО), принятого в мае 2012 года на последнем Чикагском саммите НАТО. Союзники заявили о своей готовности развивать идеи транспарентности и укрепления доверия и обмениваться ими с Россией в целях улучшения взаимопонимания НАТО и России относительно подходов к нестратегическим ядерным силам в Европе, подтверждая при этом важность контроля над обычными вооружениями.
Рассмотрение проблемы обычных вооруженных сил в Европе потребует как расширенного подхода к вопросам безопасности в самой Европе и за ее пределами с вовлечением России и европейских членов и партнеров альянса, так и обеспечения особых интересов ключевых субрегионов Европы в плане их безопасности в рамках новых договоренностей о контроле над обычными вооружениями в Европе.
Что поставлено на карту?
В декабре 2007 года Москва объявила о приостановке соблюдения основного Договора об ограничении обычных вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ). Со своей стороны участвующие в ДОВСЕ члены НАТО заявили о прекращении соблюдения обязательств по договору в отношении России, продолжая при этом выполнять его в отношении всех других государств-участников. Вероятно, Россия, тем не менее, получает большую часть выгод от ДОВСЕ, благодаря таким партнерам, как Беларусь, Армения и Казахстан, без каких-либо правовых последствий или издержек, связанных с обязательствами по ДОВСЕ после приостановления его действия в 2007 году. В результате, несмотря на заявленную Россией озабоченность по поводу ее отставания от НАТО в обычных вооружениях, Москва, по-видимому, ничего не теряет в условиях нынешнего статус-кво. Учитывая приостановку соблюдения Москвой ДОВСЕ и ее растущую склонность делать акцент на тактическом ядерном оружии, в ситуации тупика по вопросу обычных вооружений, видимо, больше всех проигрывают члены альянса и их партнеры. Некоторых могла бы привлекать идея юридически оформленного выхода из ДОВСЕ, однако для этого бы потребовалось достигнуть непростого консенсуса между членами НАТО и другими подписавшими ДОВСЕ государствами. В конечном счете от развала ДОВСЕ больше всех проигрывают малые страны за пределами альянса (Молдова, Армения, Азербайджан, Грузия), для которых крах системы контроля над вооружениями в Европе мог бы оказаться чреват войной.
Фото: ИТАР-ТАСС
ДОВСЕ. Инфографика
Помимо стратегически важной задачи возвращения России за стол переговоров, для евроатлантического сообщества существуют конкретные проблемы в области безопасности, относящиеся к режиму ДОВСЕ, которые могут представлять серьезную сложность для всех заинтересованных в достижении новых договоренностей в области обычных вооруженных сил. Как прийти к консенсусу по вопросу о «согласии принимающего государства» в контексте размещения иностранных вооруженных сил на территории других стран-участников – в частности, вооруженных сил России в Приднестровье и других территориях? Как побудить заинтересованные стороны выработать в обновленных договоренностях единую позицию по вопросам, относящимся к «режиму фланговых ограничений» ДОВСЕ? Представляется, что в рамках процесса подготовки новых договоренностей по этим конкретным вопросам потребуется сосредоточить внимание на субрегиональных проблемах безопасности. Вместе с тем, в новых договоренностях невозможно полностью избежать обсуждения более широких политических и стратегических вопросов общеевропейского измерения. Какова их цель: достижение широкомасштабной сделки с Россией или поэтапное совместное нахождение решений субрегиональных и практических проблем? Как второй из этих двух подходов мог бы в конечном счете способствовать достижению соглашения по стратегически сложным вопросам? Возможны ли здесь взаимные уступки?
Политические соображения
Многостороннее измерение
Первый шаг в рассмотрении вопроса о новых договоренностях по обычным вооруженным силам в Европе заключается в том, чтобы понять, каким образом сообщество ОБСЕ зашло в тупик на переговорах по адаптированному ДОВСЕ. Дать честную оценку – это сложная задача, решение которое зависит от того, учитывается ли общая стратегическая картина или же рассматриваются конкретные проблемы на тактическом уровне. Можно было бы утверждать, что жесткий подход НАТО к переговорам в течение последнего десятилетия, направленный на выполнение решений Стамбульского саммита ОБСЕ 1999 года, по сути поставил на карту базовую структуру транспарентности и предсказуемости в военной области от Атлантики до Урала ради того, чтобы добиться вывода относительно небольшого, состоящего из отставного личного состава российского контингента из Гудауты (Грузия) и несколько десятков вагонов с боеприпасами времен Второй мировой войны из Колбасной (Приднестровье). Вместе с тем, при таком подходе сбрасывались бы со счетов реальная озабоченность и сильные эмоции, испытываемые странами в отношении российских сил и боеприпасов, находящихся на их территории без их согласия. При этом также не учитывались бы вопросы принципов и правовые обязательства, которые, по мнению некоторых, взяла на себя Россия. Наконец, подобный подход можно было бы истолковать как насмешку над весьма сложным процессом, который когда-то рассматривался всеми сторонами как краеугольный камень европейской безопасности и который, несомненно, способствовал переходу к новой эре после окончания холодной войны. В конечном счете, поиск виновных вряд ли может помочь в нахождении выхода из этой ситуации. Сложившаяся ситуация требует от всех сторон подняться над всем хорошо известными и укоренившимися позициями, которые ускорили кончину ДОВСЕ.
Фото: Chad J. McNeeley
Сергей Ознобищев:
Чикагский саммит НАТО ничего не исправил
Поэтому в качестве второго шага следует определить, кто является основными заинтересованными сторонами из числа членов альянса и их партнеров, включая Россию с ее нынешними интересами, а также что поставлено на карту для таких малых игроков, как Молдова, Грузия, Армения и Азербайджан. В обновленных договоренностях об обычных вооруженных силах в Европе необходимо ответить на современные вопросы безопасности в Европе с перспективой на будущее. Фрагментация европейской безопасности привела к возникновению разветвленной сети противоречивых интересов как в России, так и в рамках альянса. В России Министерство иностранных дел, учитывая его широкую миссию, вероятно, наиболее заинтересовано в проведении переговоров о новом соглашении в интересах развития международного сотрудничества, а также в возобновлении участия российского оборонного сообщества в международном диалоге. С другой стороны, Министерство обороны мало заинтересовано в транспарентности. На самом деле Запад и так достаточно прозрачен, и Москва не видит для себя, кажется, особого смысла нести издержки дополнительных обязательств, когда при сохранение статус-кво у России и так уже есть все, что ей нужно, – если и не то, на что она надеялась. Для оборонного сообщества контроль над вооружениями означает сокращение военных возможностей, и российские военные были бы готовы принять такие ограничения только в случае взаимно установленного ограничения военных возможностей для другой стороны. Вероятно, такое мышление по-прежнему коренится в «сбалансированном» (блоковом) подходе к переговорам. Кроме того, военно-промышленный комплекс, по-видимому, негативно относится к каким бы то ни было пороговым пределам, которые могут ограничить его технические возможности, и представляется, что роль такого корпоративного влияния в Москве все более возрастает. Наконец, вряд ли у Кремля есть большой собственный опыт в вопросах контроля над обычными вооружением (хотя президент показывает высокую компетентность, если речь заходит о ДОВСЕ). Роль Кремля, вероятно, будет ограничиваться только принятием решения в случае отсутствия межведомственного консенсуса. В таких условиях на его позицию может легко повлиять аргументация, приравнивающая транспарентность к шпионажу.
Для оборонного сообщества контроль над вооружениями означает сокращение военных возможностей, и российские военные были бы готовы принять такие ограничения только в случае взаимно установленного ограничения военных возможностей для другой стороны.
НАТО не заинтересована в дальнейшем ухудшении отношений с Россией. Есть, по крайней мере, две основных причины, по которым члены альянса хотели бы продолжать адаптировать режим контроля над обычными вооружениями. Во-первых, контроль над вооружениями остается постоянным императивом для альянса – достаточно посмотреть на самый последний политический документ, принятый на Чикагском саммите в мае 2012 года. В «Обзоре политики в области сдерживания и обороны» контроль над вооружениями рассматривается как неотъемлемая часть политики НАТО в области сдерживания и обороны на предстоящие годы. Неудача в области обычных вооружений могла бы, в конечном счете, привести к разногласиям в отношении позиции НАТО в области ядерного сдерживания. Во-вторых, члены альянса придают большое значение системе военной транспарентности и признают неоценимый вклад международного сообщества экспертов, квалифицированных специалистов и наблюдателей, заложивших основы кооперативной безопасности в Европе.
Особые национальные интересы
Вместе с тем, если посмотреть конкретнее на особые интересы отдельных членов альянса и их партнеров в регионе, то здесь поставлены на карту конкретные позиции. Для ряда членов альянса, включая США, технологический прогресс в области национальных технических средств, а также ухудшение состояния российских обычных вооруженных сил до уровня, на котором они уже не представляют реальную военную угрозу, существенно снизил значение ДОВСЕ для военной транспарентности по сравнению с ситуацией, существовавшей два десятилетия назад. С другой стороны, Германия остается стойким сторонником контроля над вооружениями в Европе и сохранит приверженность режиму ДОВСЕ и его обновлению. Договор, в первую очередь, стал для Берлина инструментом «для работы с Россией» — средством развития военных контактов и воинского братства. Для Турции и Норвегии фланговые пороговые пределы на российской территории остаются центральным элементом ДОВСЕ, поскольку они ограничивают уровень российских вооружений и техники в приграничных с ними районах России. У Румынии также имеется особая заинтересованность в отношении спора Молдовы и Приднестровья.
В основе беспокойства Турции по поводу вероятной кончины режима ДОВСЕ лежат опасения, что это может усилить напряженность в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Эти две страны стремятся к перевооружению выше пределов, разрешенных ДОВСЕ, и с крахом договора Турция может столкнуться с полномасштабной гонкой вооружений в своем регионе.
Вместе с тем, представляется, что из всех членов альянса именно Турцию будет сложнее всего склонить к достижению компромисса, хотя ее позиция окажется решающей, — учитывая, что она уже шла в прошлом на существенные уступки по фланговым режимам. В основе беспокойства Турции по поводу вероятной кончины режима ДОВСЕ лежат опасения, что это может усилить напряженность в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Эти две страны стремятся к перевооружению выше пределов, разрешенных ДОВСЕ, и с крахом договора Турция может столкнуться с полномасштабной гонкой вооружений в своем регионе. Хотя Турция стремится к укреплению, а не ослаблению режима, в конечном счете она заинтересована в достижении договоренности, так как это бы сохранило сильный режим в области обычных вооруженных сил. При этом внешняя политика Турции существенно меняется в пользу укрепления ее региональной роли. Общее улучшение турецко-российских отношений в течение последнего десятилетия привело к тому, что для Анкары вопросы ДОВСЕ стали менее значимыми. Как важный участник силовой политики в регионе Турция могла бы внести существенный вклад в качестве инициатора усилий по достижению возможного компромисса между НАТО и Россией.
На Балканах некоторые стороны, вероятно, опасаются, что развал ДОВСЕ мог бы подорвать договоренности по контролю над вооружениями, содержащиеся в Дейтонских соглашениях. Вместе с тем, фактические последствия такого вероятного развала ДОВСЕ для усилий на уровне субрегионов не вполне ясны. Для балтийского региона проблема опять же выглядит по-другому. Без договоренностей по обычным вооружениям не будет какого-либо альтернативного механизма для обеспечения транспарентности вооруженных сил на территории прибалтийских государств и России. Различные субрегиональные интересы и озабоченности, по-видимому, все в большей степени свидетельствуют о «субрегионализации» контроля над обычными вооружениями в Европе.
В конечном счете, главными участниками будущего ДОВСЕ и возможных новых договоренностей являются страны ближнего российского зарубежья, будь то участники НАТО (Польша, Эстония, Латвия, Литва) или партнеры альянса (Молдова, Украина и Грузия). Вместе с тем за пределами субрегионального измерения будущих переговоров остаются общеевропейские интересы – как и ключевой вопрос о том, как вернуть Россию за стол переговоров. Хотя Соединенные Штаты и НАТО предоставили недвусмысленные гарантии малым игрокам в виде чрезвычайного планирования и военных учений, могут потребоваться гарантии иного рода в отношении России, помимо мер транспарентности и укрепления доверия. Однако остается не вполне ясным, действительно ли Россия реально заинтересована в получении таких гарантий.
Предложения по вопросам обычных и нестратегических вооружений
Предположение, что нынешний статус-кво утратил жизнеспособность, подводит к выводу о том, что юридически оформленный выход членов альянса из ДОВСЕ в конечном счете может оказаться единственно логичным решением. Стратегия США должна заключаться в том, чтобы инициировать новый процесс, соответствующий нынешним озабоченностям в плане безопасности на пространстве ОБСЕ, прежде чем пытаться достичь консенсуса о юридически оформленном выходе из ДОВСЕ. Учитывая тенденцию к фрагментации Европы, это может сначала привести к субрегионализации переговоров в целях разработки в долгосрочной перспективе новых договоренностей по обычным вооруженным силам в Европе. Главная цель новых договоренностей, однако, должна была бы заключаться в том, чтобы сосредоточиться на технических элементах контроля над обычными вооружениями в Европе, – тех самых элементах, которые обеспечили успех ДОВСЕ (сокращения ОДВТ, обмен данными, инспекции), а также переформулировать политические элементы ДОВСЕ (его географический охват, блоковый и балансирующий подход).
Учитывая приостановку соблюдения Москвой ДОВСЕ и ее растущую склонность делать акцент на тактическом ядерном оружии, в ситуации тупика по вопросу обычных вооружений, видимо, больше всех проигрывают члены альянса и их партнеры.
Основываясь на недавних дискуссиях в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), можно было бы создать новый процесс с участием 36 сторон (30 государств – участников ДОВСЕ и 6 государств – членов альянса, не являющихся участниками ДОВСЕ). Основная идея заключалась бы в том, чтобы разбить дискуссию/переговоры по конкретной и поддающейся решению тематике в рамках специальных целевых групп, которые могли бы собираться в различных форматах и под эгидой различных организаций (ОБСЕ, Совет Россия–НАТО, НАТО). Можно было бы начать с обсуждения более простых для решения вопросов, что способствовало бы достижению на последующем этапе возможных договоренностей по более сложным вопросам. Для ускорения всего процесса можно было бы также рассматривать их параллельно. Число целевых групп должно быть открытым. Четыре или пять вопросов должны естественно привести к созданию четырех или пяти целевых групп. Во-первых, существует вопрос о пороговых пределах вооружения и техники в условиях ожидаемых дальнейших сокращений, когда ограничения, по-видимому, представляют меньший интерес, но по-прежнему являются критически важными для таких субрегионов, как Кавказ. Во-вторых, включение в новые договоренности пределов для новых типов вооружения и техники – будь то вертолеты, военно-морские средства или другие типы вооружения и техники, вызывающие более сильную озабоченность, например, оружие для нанесения глобального удара – отвечало бы необходимости обновления договора, который должен отвечать на современные, а не прошлые вызовы. В-третьих, по-видимому, давно назрела необходимость дать определение «существенных боевых сил» в контексте обязательств, которые НАТО и Россия взяли на себя в 1990-е годы относительно возможного развертывания дополнительных сил в направлении их соответствующих границ. В-четвертых, модификация флангового режима ДОВСЕ, вероятно, будет представлять наиболее сложную задачу при разработке новых договоренностей и занимать центральное место на переговорах, что на первом этапе еще более усилит субрегионализацию новых договоренностей. Наконец, обсуждения в рамках пятой целевой группы возможных новых типов инспекций, в ходе которые может быть рассмотрен вопрос о распространении принципов транспарентности на нестратегическое ядерное оружие, могли бы проложить путь интересному развитию и послужить мостиком для перехода от обычных вооружений к стратегическим вопросам.
Взаимные уступки по стратегическим вопросам?
Фото: The Missile Defense Agency
Десять лет без договора по ПРО. Проблема
противоракетной обороны в российско-
американских отношениях
Разработка новых договоренностей об обычных вооруженных силах в Европе по-прежнему должна будет, как выразился по другому поводу один европейский эксперт по контролю над вооружениями, «идти темпами, диктуемыми атмосферными условиями в ядерной области». Москва же, напротив, заявляет, что сначала необходимо добиться прогресса в области обычных вооружений, чтобы решить проблему ее отставания в обычных вооружениях, прежде чем обсуждать вопрос о нестратегическом ядерном оружии в Европе. Предыдущие переговоры по ДОВСЕ и первоначальное обсуждение взаимного и сбалансированного сокращения вооруженных сил, которые предшествовали ДОВСЕ, всегда отражали более широкие стратегические отношения между Востоком и Западом, а конкретнее – российско-американские двусторонние отношения. Контроль над вооружениями по сути опирается на главную озабоченность по вопросам ядерной стабильности.
В плане американской стратегии непременным условием новых договоренностей по обычным вооруженным силам в Европе, по-видимому, были бы стимулы для возвращения России в процесс переговоров. Сегодня такие стимулы, вероятно, распространяются на весь спектр вопросов: от дополнительных преимуществ в ядерной области до получения информации о возможном, хотя и нереалистичном доступе к передовым американским технологиям в области ПРО посредством каких-либо договоренностей об обмене. Другой возможный побудительный мотив для вовлечения России в последующие переговоры по контролю над вооружениями – вероятно, в рамках будущих переговоров после СНВ-3 – можно найти в ОПСО НАТО и взятых на себя альянсом обязательствах разрабатывать идеи в области транспарентности и укрепления доверия и обмениваться ими с Россией в целях достижения взаимопонимания относительно позиций сторон по вопросу о нестратегических ядерных силах в Европе.
Можно найти основания для взаимных уступок, если на первом этапе сосредоточить обсуждение по вопросам нестратегического ядерного оружия не на ограничениях, но на мерах транспарентности и укрепления доверия, планируя при этом возможные сокращения на основе односторонних (а возможно и согласованных) заявлений. Это позволит начать переговоры с Российской Федерацией по вопросу о диспропорции между запасами нестратегического (тактического) ядерного оружия Российской Федерации и Соединенных Штатов, и обеспечить физическую защиту и сокращение тактического ядерного оружия подвластными взаимному контролю образом, в соответствии с обязательствами, изложенными в письме президента Обамы Сенату США от 2 февраля 2011 года.
Что касается ПРО, то может потребоваться пересмотр ранее высказанных намерений в отношении активного сотрудничества по вопросам ПРО на системном уровне с тем, чтобы разработать более реалистичные меры сотрудничества в целях укрепления доверия и безопасности в рамках европейского сотрудничества, вместо того, чтобы преследовать цели «изменения правил игры».
Что касается ПРО, то может потребоваться пересмотр ранее высказанных намерений в отношении активного сотрудничества по вопросам ПРО на системном уровне с тем, чтобы разработать более реалистичные меры сотрудничества в целях укрепления доверия и безопасности в рамках европейского сотрудничества, вместо того, чтобы преследовать цели «изменения правил игры». При этом Россия должна будет, вероятно, воздержаться от попыток установить ограничения – количественные или географические – в отношении противоракетных комплексов США и НАТО. Достижение компромисса не является невозможным, если все стороны проявят достаточную политическую волю. Понятно, что национальным интересам России и Соединенных Штатов будет по-прежнему лучше всего отвечать поддержание системы военно-ситуационного слежения за ракетно-баллистической угрозой для Европы, исходящей с Ближнего Востока. Совместное военное наблюдение обеспечит безопасность и стабильность для Европы, России и Соединенных Штатов. Транспарентные усилия и консультации между Россией, Соединенными Штатами и НАТО по вопросам ПРО в Европе должны следовать намеченному курсу и учитывать вопросы как финансовой стоимости разработок, так и достижений технического прогресса. В конечном счете интересам европейской безопасности будет по-прежнему отвечать комплекс усилий, включающий переговоры по контролю над вооружениями и практические меры сотрудничества. Кроме того, переговоры по стратегической стабильности могли бы содействовать достижению окончательного соглашения на основе взаимных уступок, что могло бы привести к возможной разработке декларации/деклараций на двустороннем и многостороннем уровнях вместо юридически обязывающих соглашений, которые при сегодняшнем Конгрессе США, похоже, находятся за пределами возможного.
Вслед за возможными усилиями НАТО в рамках ОПСО, вероятно, существует возможность разработки политической декларации НАТО и России на основе будущих обменов по вопросам транспарентности и укрепления доверия. Эта декларация могла бы сосредоточиться на трех типах обязательств. Во-первых, альянс мог бы дать согласие на проведение консультаций с Россией по вопросам транспарентности и укрепления доверия при планировании возможных будущих сокращений нестратегического ядерного оружия – которое, по возможности, можно было бы размещать на меньшем количестве объектов и с той, и с другой стороны. Во-вторых, стороны могли бы договориться возобновить переговоры о новых соглашениях в отношении обычных вооруженных сил в Европе. В-третьих, члены альянса и Россия могли бы договориться рассмотреть влияние ПРО на политику сторон в отношении сдерживания и обороны. Эту работу можно было бы провести в рамках диалога Совета Россия-НАТО (СРН) в целях разработки в неотдаленном будущем Декларации СРН.
Европейская безопасность: работа продолжается
Возврат к контролю над вооружениями в нынешних дискуссиях не обязательно предполагает возвращение к конфронтационным отношениям. Это может просто указывать на то, что отношения между Россией и Западом находятся в состоянии постоянного движения, что можно наилучшим образом охарактеризовать как «незаконченный бизнес».
По-видимому, контроль над вооружениями будет и впредь оставаться полезным процессом европейской безопасности, предлагая знакомые всем инструменты и механизмы на основе переговоров, опирающихся на понятные правила игры. Важно учитывать, что контроль над вооружениями по-прежнему остается актуальным для всего комплекса вопросов, обсуждаемых в рамках расширенного диалога с Россией по проблемам безопасности. Контроль над вооружениями действительно является инструментом и средством для достижения поставленной цели. Он разрабатывался как инструмент управления рисками в условиях построенной на противостоянии безопасности. Возврат к контролю над вооружениями в нынешних дискуссиях не обязательно предполагает возвращение к конфронтационным отношениям. Это может просто указывать на то, что отношения между Россией и Западом находятся в состоянии постоянного движения, что можно наилучшим образом охарактеризовать как «незаконченный бизнес». Роль контроля над вооружениями, по-видимому, изменилась, и вместо инструмента, используемого для смягчения последствий военного противостояния времен «холодной войны», в современных условиях контроль над вооружениями стал важным средством сохранения хотя и ухудшающихся, но продолжающихся политических отношений между Россией и Западом, направленных на достижение конечной цели: сотрудничества на основе безопасности для создания инклюзивного сообщества безопасности в Европе, какой бы отдаленной эта цель ни представлялась сегодня.
В рамках возобновленных усилий по контролю над обычными вооружениями потребуется рассмотреть вопрос о возможном применении силы на региональном или местном уровне и приспособить инструменты контроля над вооружениями к местным и субрегиональным условиям. При этом если задача заключается в том, чтобы в узком смысле добиться признания Россией того, что она находится в Грузии незаконно и что она должна вывести свои вооруженные силы и отказаться от признания Южной Осетии и Абхазии, цена этого может оказаться слишком высокой по сравнению с теми гарантиями, которые Москва может получить благодаря новому соглашению по обычным вооруженным силам в Европе. Это не означает принижения значения вопросов, которые по-прежнему нужно решать. Есть шанс, что эти политически чувствительные вопросы могут быть эффективно рассмотрены в рамках более широкого политического диалога, а не непосредственных переговоров по проблеме контроля над вооружениями.
Конечная цель создания инклюзивного европейского сообщества безопасности может по-прежнему оставаться отдаленной перспективой, особенно в то время, когда, несмотря на двадцать лет сотрудничества Запада с Россией, доминантная парадигма по-прежнему сфокусирована на «взаимно гарантированном уничтожении» и «ядерных атмосферных условиях». Промежуточной задачей может быть построение путем «взаимно гарантированной стабильности» европейского сообщества безопасности с комплексными взаимоотношениями между государствами и международными организациями в условиях, когда ядерное оружие и сдерживание уже не являются центральными вопросами, поскольку ядерная война считается «весьма отдаленной», и когда мирная интеграция в экономической, политической и дипломатической сфере может играть все возрастающую роль в ограничении количества разногласий в области безопасности по поводу территориальных, идеологических споров и природных ресурсов.
Результат не предрешен. Даже если на большей части континента формируется такое сообщество безопасности, в котором возобновление исторических конфликтов в настоящее время немыслимо, Европа пока не достигла мира и безопасности. Процесс по-прежнему продолжается, и есть «незавершенная работа». В плане инклюзивного европейского сообщества безопасности за последние два десятилетия члены альянса разработали и стремились реализовать видение «единой свободной и мирной Европы», фокусируя свои усилия в основном на Центральной и Восточной Европе. То, что работа не завершена, убедительно указывает на необходимость достижения более широкой сделки, чтобы это видение учитывало российскую озабоченность в плане безопасности при уважении интересов других сторон в области безопасности.
http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2057&active_id_11=51#top
Комментарии (0)