Джеймс Стайнберг (James B. Steinberg), Майкл O’Хэнлон (Michael O’Hanlon)
В прошлом июне на саммите в Калифорнии президент США Барак Обама и президент Китая Си Цзиньпин пообещали укреплять доверие между двумя странами. С тех пор, в дополнение к уже существующим форумам — таким, как Стратегический и экономический диалог, в котором участвуют высокопоставленные дипломаты и чиновники из экономических министерств, были созданы новые официальные площадки для взаимодействия (в частности, министерства обороны двух стран недавно объявили о начале диалога в военной сфере). Однако, несмотря на эти усилия, взаимного доверия в обеих столицах — и в странах в целом — по-прежнему нет, а вероятность случайного или даже намеренного конфликта между Соединенными Штатами и Китаем, судя по всему, лишь растет. С учетом того, как дорого может стоить такой конфликт обеим сторонам, его предотвращение — одна из самых важных внешнеполитических задач на ближайшие годы и десятилетия.
Факторы, подрывающие взаимное доверие, вполне очевидны. Впечатляющий экономический рост, который Китай переживал в последние десятилетия, привел к мощным сдвигам, кардинально изменившим ситуацию в Восточной Азии в областях экономики и безопасности. Китайское экономическое чудо позволяет Пекину увеличивать свой военный потенциал и политическую роль в регионе и за его пределами. Китайские лидеры и влиятельные эксперты упорно настаивают, что подъем Китая будет мирным и не представляет угрозы ни соседям, ни существующему международному политическому и экономическому порядку. Однако многие члены мирового сообщества по-прежнему встревожены и скептически относятся к этим заявлениям. Они отмечают, что история и теория международных отношений изобилуют примерами конфликтов, выросших из столкновений между господствующей и усиливающейся державой.
Последние действия Китая — от агрессивных флотских операций в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях до одностороннего провозглашения зоны идентификации ПВО вокруг островов Дяоюйдао (которые в Японии называют островами Сенкаку) в Восточно-Китайском море — только укрепляют этот скептицизм. Вдобавок американских военных аналитиков все сильнее беспокоят модернизация китайских вооруженных сил и доктрина «прекращения доступа/блокирования зоны» (A2/AD), которую они считают плохо завуалированной попыткой сделать так, чтобы Соединенные Штаты не могли эффективно отстаивать свои интересы и поддерживать союзников в западной части Тихого океана.
В то же время команда Обамы активно продвигает собственный проект стратегической переориентации — «азиатский поворот». Администрация уверяет, что таким образом она хочет лишь укрепить региональную стабильность ради общего блага и не намерена сдерживать Китай или угрожать ему. Однако в Китае ей мало кто верит — особенно в кругах военных чинов и специалистов по национальной безопасности. Китайцы тоже знакомы с историей и теорией международных отношений и делают вывод о том, что Соединенные Штаты, как и большинство господствующих держав ранее, намерены поддерживать свою гегемонию и будут стараться препятствовать подъему Китая и искать у соперника уязвимые места. Доказывая злонамеренность Америки, они ссылаются на рост американского оборонного потенциала — в частности, на развитие региональной ПРО и на расширение баз в Австралии, на Гуаме и в Сингапуре, — а также на недавние военные учения и рекогносцировку вблизи от китайской территории. Вдобавок Китай беспокоит сохранение альянсов в сфере безопасности, созданных во времена холодной войны, а новую американскую концепцию «воздушно-морских боевых действий», по мнению китайских военных, можно объяснить только стремлением сдерживать Китай угрозой превентивного обезглавливающего удара.
На фоне неопределенности, окружающей будущую ситуацию с безопасностью в Азии, действия каждой из сторон можно понять и оправдать как предохранительные меры на случай будущей враждебности или агрессии другой стороны. Однако подобное мышление, вполне рациональное в краткосрочной перспективе, способно в конечном итоге лишь усилить взаимное недоверие и сделать будущий конфликт неизбежным. Именно поэтому для обеих сторон так важно максимально быстро решить эту классическую для сферы безопасности дилемму.
Чтобы предотвратить ненужные конфликты, в первую очередь необходимо уменьшить вредоносное влияние заблуждений. Особенно опасны две противоположные ошибки. Первая из них предполагает, что одна из сторон видит угрозу там, где ее нет. Вторая ошибка, напротив, предполагает неверие в то, что другая сторона готова отстаивать свои интересы. Это означает, что и перед Вашингтоном, и перед Пекином стоит практическая задача: развеивать ложные страхи, одновременно сохраняя фактор сдерживания (что требует убедительных угроз в тех случаях, когда сторона готова их осуществлять). История и теория учат нас, что в таких случаях полезными бывают четыре инструмента: сдержанность, обоюдность, прозрачность и хладнокровие.
Сдержанность помогает не предпринимать действий, которые могли бы способствовать укреплению безопасности, но выглядят угрожающими для соседей. Обоюдность предполагает адекватную реакцию на действия другой стороны — в данном случае сигнал о том, что проявленная сдержанность не была воспринята как слабость и что она будет встречена аналогичными шагами, а не попытками ей воспользоваться. Прозрачность помогает избавляться от опасений и убеждаться, что за миролюбивыми жестами другой стороны не скрываются враждебные намерения. А хладнокровие помогает предотвращать эскалацию кризисов и способствует переходу к сдержанности, обоюдности и прозрачности. К счастью для обеих сторон, существует ряд практических мер в области национальной безопасности, которые Вашингтон и Пекин могут предпринять, чтобы задействовать эти инструменты для укрепления доверия и снижения риска конфликта.
Обычные вооружения
С точки зрения Вашингтона, опасения вызывают быстрый и устойчивый рост китайских военных расходов и сопровождающее его развитие современных неядерных вооружений, способных состязаться с американскими. Однако бесспорно то, что даже по самым высоким оценкам китайские военные расходы сейчас составляют не более 200 миллиардов долларов в год или примерно 2% от ВВП, что в три раза меньше, чем военные расходы США (600 миллиардов долларов в год или 3,4% от ВВП). При нынешних темпах роста военный бюджет Пекина сможет догнать американский не раньше 2030 года, и даже тогда Соединенные Штаты будут сохранять преимущество — у них останутся огромные запасы современного оружия, многолетний боевой опыт, а также союзники и партнеры, тратящие в настоящее время на оборону около 400 миллиардов долларов в год.
Тем не менее если Китай хочет развеять тревогу международного сообщества и дать понять, что он стремится лишь к законной самообороне и не намерен угрожать соседям и играть мускулами, он может предпринять ряд конструктивных шагов. Так как мощь США не фокусируется на одной Азии и распределена по всему миру, можно с уверенностью сказать, что Китай сумеет обеспечить себе необходимые возможности для самообороны, выйдя на уровень расходов, который будет вдвое ниже, чем у Соединенных Штатов. Таким образом, снизив в ближайшие годы темпы роста военного бюджета, Китай доказал бы, что его цель — не полный паритет, а только самооборона. Он также может ограничить поставки в войска таких видов вооружений, как противокорабельные баллистические ракеты большой дальности, массовые закупки которых заставляют усомниться в заявлениях Китая о том, что он приветствует военное присутствие США в западной части Тихого океана. Помимо этого Китай мог бы повысить прозрачность своего военного бюджета и подробнее прояснить цели своей доктрины «A2/AD».
Соединенные Штаты, в свою очередь, могли бы продемонстрировать Китаю, что модернизация американских вооруженных сил не угрожает законным интересам Пекина в сфере безопасности. Разумеется, на это указывает сам факт сокращения военного бюджета США. Однако Вашингтону не следует этим ограничиваться. В частности он мог бы прояснить цели своей концепции воздушно-морских боевых действий, сменив ее название на «концепцию воздушно-морских операций», перестав фокусироваться в Азии на флоте и авиации и убрав наиболее агрессивные черты доктрины, напрямую угрожающие превентивным ударом по китайским командным центрам и стратегическим силам в случае начала конфликта. Чтобы данные изменения в доктрине вызывали больше доверия, Соединенным Штатам следует ограничить закупки высокоточных стратегических ракет большой дальности и стратегических бомбардировщиков — то есть вооружений, которые в больших количествах способны стать серьезной угрозой для Китая. Развертывая неядерные силы, не нацеленные на превентивный удар (для этого, в частности, имеет смысл дополнительно укреплять базы и снижать уязвимость частей в случае возможной атаки), Вашингтон мог бы затормозить гонку вооружений между США и Китаем и снизить риск перерастания кризисов в конфликты.
От космоса к киберпространству
Самой известной мерой по укреплению доверия во времена холодной войны были соглашения по контролю над стратегическими вооружениями, которые — несмотря на ряд связанных с ними проблем — в конечном счете помогали Москве и Вашингтону стабилизировать ситуацию и сдерживать гонку оборонительных и наступательных вооружений. Однако по ряду причин официальные договоренности такого типа не слишком подходят для современных американо-китайских отношений, а в некоторых случаях могут оказаться так и просто контрпродуктивными. Тем не менее стороны могли бы предпринять в сфере особых вооружений ряд шагов, способных смягчить взаимные подозрения и снизить вероятность случайной или поспешной эскалации конфликта.
Возьмем, например, космос. Так как Соединенные Штаты серьезно зависят от спутников и в гражданских, и в военных делах, в Китае определенно думают над тем, как нейтрализовать те преимущества, которыми американские военные пользуются благодаря превосходству в космосе. При этом если Соединенные Штаты сочтут, что их спутникам что-то угрожает, зависимость от космоса вынудит их действовать максимально быстро и грубо. Для проверки фактов и попыток разрешить кризис дипломатическим путем у них просто не будет времени. Соответственно крайне необходимы меры, способные повысить безопасность космических активов Вашингтона. Если со временем Пекин нарастит свой космический потенциал, ему это тоже понадобится. Абсолютную безопасность в космосе, конечно, гарантировать невозможно, так как любой управляемый гражданский спутник по определению способен уничтожить другой спутник. Однако если стороны смогут договориться, скажем, о «запретных зонах» вокруг спутников, можно будет сформулировать нормы поведения, оправдывающие применение силы для самозащиты и позволяющие подобным действиям не выглядеть провокацией. Тут опять-таки важно хладнокровие, так как Соединенным Штатам придется компенсировать неминуемую уязвимость космических и воздушных систем их числом.
Кроме того, Соединенные Штаты и Китай могут заключить договор, в идеале распространяющийся и на другие страны, который будет запрещать столкновения и взрывы, вызывающие появление космического мусора на высоте более 1 000 миль — в зоне, где обычно находятся спутники, выведенные на низкую околоземную орбиту. На этой орбите уже сейчас слишком много обломков, что может сильно осложнить деятельность в космосе в будущем. Так как испытания систем противоракетной обороны обычно проходят на меньшей высоте, подобное соглашение принесет много пользы и практически не будет создавать сторонам неудобств. Стороны также могут договориться не разрабатывать или не испытывать специальные противоспутниковые средства и оружие класса «космос-земля». Разумеется, если подобные системы нельзя будет испытывать, это не предотвратит их появление, однако и Китай, и Америка будут меньше на них рассчитывать и с меньшей охотой вкладывать в них деньги, так как их эффективность будет неясной, а дестабилизирующие последствия от разработки — очевидными.
В том, что касается ядерных вооружений, особенно важна сдержанность. В частности, именно сдержанное поведение Китая убеждает Америку в оборонительной направленности его ядерной доктрины. Точно таким же образом сдержанная политика Вашингтона в вопросе о развертывании больших количеств перехватчиков баллистических ракет, способных лишить Китай возможности нанести ответный удар, убеждает в оборонительных намерениях США уже Пекин. Даже без формальных договоренностей подобная сдержанность способна укрепить доверие, которое станет еще крепче, если обе стороны ратифицируют Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и подчинятся предусматриваемому им режиму верификации.
Данные меры могут быть дополнены соглашениями о прозрачности, такими, как режим «открытого неба», укрепляющий взаимное доверие к той сдержанности, которую проявляют стороны. Этот режим может быть основан на соглашении о взаимном праве совершать перелеты над территориями друг друга, заключенном в начале 1990-х годов Соединенными Штатами и Россией, а также прочими странами НАТО и бывшего Варшавского договора. Оно затрагивает примерно сотню полетов в год. Государства неплохо умеют защищать свои наиболее ценные тайны от таких перелетов, поэтому о реальных угрозах для национальной безопасности речь не идет. Подобный договор мог бы снизить недовольство Пекина регулярными разведывательными полетами американской авиации у китайских берегов. Более того, количество подобных полетов можно даже несколько сократить, как уже предлагал бывший советник по национальной безопасности Збигнев Бжезинский (Zbigniew Brzezinski). Эту идею необходимо всерьез рассмотреть, особенно если Китай выразит готовность пойти на ответные шаги и также повысить прозрачность.
Кроме того, много проблем связано с киберпространством. Как и в случае с космосом высокий уровень зависимости Соединенных Штатов от киберинфраструктуры делает их уязвимыми и подталкивает Вашингтон к тому, чтобы быстро реагировать на любую атаку — возможно даже в тех случаях, когда ее источник трудно установить со всей достоверностью. К тому же США сейчас много говорят об «активной защите» этой инфраструктуры, что может подразумевать готовность Вашингтона к агрессивным действиям, направленным на нейтрализацию возникающих угроз. С этим в свою очередь связана опасность ответных действий другой стороны и эскалации конфликта.
Есть множество оснований считать, что ни Вашингтон, ни Пекин не будут нацеливаться на киберинфраструктуру друг друга, если не сочтут, что находятся на грани большого конфликта. Как минимум, определенную гарантию от неожиданной атаки дает взаимная экономическая зависимость сторон. Однако другие стороны, в том числе такие негосударственные игроки, как террористы и хакеры, вполне способны симулировать подобную атаку в надежде спровоцировать кризис или войну. Таким образом, Соединенным Штатам и Китаю необходимо договориться о расследовании «анонимных» кибератак и о расширении прозрачности, — а также о надежных гарантиях того, что обе стороны будут избегать ударов по гражданской инфраструктуре. Хладнокровие особенно важно в киберпространстве, так как чем больше стороны будут снижать свою уязвимость для внезапных ударов, тем больше у них будет оставаться времени на то, чтобы понять, что произошло на самом деле, и снизить риск непреднамеренной эскалации.
Региональные конфликты
В ближайшее время наиболее вероятные перспективы прямого военного столкновения между Соединенными Штатами и Китаем по-прежнему будут связаны с растущей напряженностью в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях. У США имеются обязательства в сфере безопасности перед Японией и Филиппинами — двумя странами, у которых есть территориальные споры с Китаем. Вдобавок США активно отстаивают базовые навигационные права в регионе, что в прошлом декабре едва не привело к столкновению между американским крейсером Cowpens и кораблями китайского флота. Все это может втянуть Вашингтон в конфликт, несмотря на то, что у самой Америки нет территориальных претензий к Китаю. Эти проблемы вряд ли решатся в ближайшее время. Реальные интересы, стоящие на кону, невелики, и многие из этих конфликтов можно было бы легко разрешить при наличии соответствующей взаимной доброй воли. Однако все заинтересованные стороны, судя по всему, опасаются, что любые уступки и любые проявления сдержанности будут восприняты как слабость и лишь спровоцируют оппонентов на более агрессивное поведение. В таких условиях мы должны еще более активно искать способы, которые позволят нам предотвращать возникновение кризисов и смягчать уже возникшие противоречия.
КНР могла бы частично развеять опасения соседей относительно своих намерений, приняв предложенный Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии кодекс поведения для Южно-Китайского моря. Если Пекин ограничит свои воинские контингенты и согласится на процедуры, снижающие опасность возникновения случайностей и ошибочных суждений, заявления Китая о мирном характере его планов будут вызывать больше доверия. Аналогичные процедуры следует обговорить в связи с островами Дяоюйдао/Сенкаку. В этой области менять политику необходимо в основном Пекину. В других областях — таких, как согласованное с Россией сокращение наступательных ядерных сил, — бремя ответственности лежит уже преимущественно на Вашингтоне.
Также необходимо создать более действенные механизмы для прямой связи между американским и китайским командованием в случае кризиса. С 1998 года политическое руководство двух стран связывает «горячая линия», однако контактов между американскими и китайскими вооруженными силами крайне мало — у Пекина они вызывают опасения. Военно-морское соглашение, также восходящее к 1998 году, говорит о взаимных консультациях и о повышении прозрачности, однако не диктует конкретных правил поведения. Вероятно, имело бы смысл создать официальную «горячую линию» между американскими и китайскими военными по образцу той, которая существовала между США и Советским Союзом. Как минимум необходимо расширить сеть контактов между военным руководством двух стран, чтобы облегчить быстрое взаимодействие в кризисных ситуациях.
Как обеим сторонам, так и другим региональным игрокам, вероятно, также стоило бы заключить соглашение о морских инцидентах, аналогичное тому, которое действовало между Вашингтоном и Москвой во времена холодной войны. Оно должно будет затрагивать не только военно-морские силы, но и береговую охрану, а также, возможно, и торговые суда. Обе стороны неминуемо — и по праву — будут продолжать свою разведывательную деятельность, однако с ней может быть связано намного меньше рисков. Это соглашение должно будет гарантировать, что корабли не будут слишком близко подходить друг к другу, что действиям авиации с авианосцев не будут чинить препятствий и что подводные лодки не будут всплывать на поверхность и предпринимать иные потенциально рискованные действия.
Если говорить о региональных проблемах, то хотя новая Корейская война выглядит маловероятной, события, которые происходят на полуострове в последние годы (развитие ракетной и ядерной программ Северной Кореи, гибель южнокорейского корвета «Чхонан» и обстрел в 2010 году острова Енпхендо), напоминают о сохраняющемся риске эскалации конфликта. Если новые провокации или коллапс Северной Кореи приведут к кризису, вполне возможно, что Соединенные Штаты и Китай будут вовлечены в конфронтацию, которая может повлечь за собой трагические последствия. Соответственно, имеет смысл принять сейчас практические меры, чтобы подготовить почву для скоординированной реакции на возможный будущий кризис.
Как минимум обе стороны могли бы заверить друг друга, что их планы на случай кризиса (в том числе планы по обеспечению безопасности северокорейских ядерных материалов и по восстановлению политического порядка) направлены на стабилизацию и не представляют угрозы. Нежелание Пекина говорить о таких вещах, связанное с боязнью оскорбить Пхеньян, можно преодолеть, начав дискуссию на неофициальном уровне — устами ученых и отставных чиновников. Пекину также следует признать, что после объединения полуострова именно Сеул будет решать, останется ли в Корее американский воинский контингент. Вашингтон, в свою очередь, должен будет гарантировать Пекину, что этот контингент (если Сеул все же решит его сохранить) будет меньше нынешнего и будет базироваться не севернее, чем сейчас. Кроме этого Сеул и Вашингтон должны быть готовы позвать Китай на помощь в случае, если возникнут любые непредвиденные обстоятельства — по крайней мере, если они возникнут в северной части Северной Кореи.
Хотя напряженность в отношениях между Китаем и Тайванем в последние годы снизилась, остров остается для Пекина и Вашингтона камнем преткновения. Отчасти это связано с тем, что КНР официально не отказалась от идеи воссоединить Тайвань с континентальным Китаем силой, а отчасти с тем, что Соединенные Штаты продолжают продавать оружие Тайбэю. Определенные трения, бесспорно, выглядят неминуемыми, так как между интересами сторон существуют фундаментальные различия. Тем не менее обоюдные опасения можно несколько уменьшить. Для этого Пекин должен продемонстрировать, что он намерен добиваться объединения мирным путем, введя определенные ограничения на модернизацию вооруженных сил и прекратив военные учения, направленные на то, чтобы воздействовать на Тайвань угрозой ракетных ударов или блокады. Между тем Вашингтон должен гарантировать, что он будет продавать Тайбэю исключительно оборонительные вооружения, и продемонстрировать готовность ограничить эти поставки, если Китай серьезно и необратимо изменит свою угрожающую политику в отношении Тайваня.
К счастью, обе стороны уже идут к этому. Тем не менее усиление Пекином своих ракетных войск и вероятные ответные действия Вашингтона, который может помочь Тайваню укрепить противоракетную оборону, способны привести к новому витку эскалации конфликта. Впрочем, есть шанс, что итогом, напротив, станут взаимные попытки развеять опасения. Китай мог бы поспособствовать этому, сократив число развернутых ракет.
Больше сигналов, меньше шума
Для того, чтобы отношения между США и Китаем стали стабильными, необходимо, чтобы обе стороны ясно обозначили, где для них в действительности проходят красные линии, а также дали понять — хотя бы приблизительно — какую цену они готовы уплатить, если потребуется отстаивать эти границы. При этом ни демонстрировать решимость, ни успокаивать нельзя только на словах. Для этого требуется проявлять волю и способность воплощать угрозы в жизнь.
Таким образом, Вашингтону следует дать Пекину понять, что Америка готова защищать не только свою территорию и свой народ, но и своих союзников, а иногда и своих друзей, с которыми у нее нет официальных договоров. Политика администрации Обамы была с самого начала отчасти направлена именно на это, однако ее необходимо развивать и продвигать вперед, не позволяя импульсу затихнуть. Безусловно, «демонстрировать решимость» не значит «давать прямой военный ответ на каждую провокацию». Иногда наилучшим выходом бывают несиловые варианты действий — санкции или пересмотр соглашений. Полезны могут быть и переговоры, направленные на поиск выходов из кризиса. Как именно в каждом конкретном случае лучше действовать, зависит от множества факторов, в том числе от того, насколько хорошо Вашингтон способен координировать свои действия с союзниками и партнерами. Тем не менее важно как можно раньше и как можно понятнее разъяснить Пекину: есть некие черты, которые он не сможет пересечь безнаказанно.
В свою очередь, Соединенным Штатам необходимо понимать и уважать готовность Китая защищать — в том числе силой, если это необходимо, — свои жизненно важные национальные интересы. В тех случаях, когда эти интересы определены должным образом, подобное поведение соответствует законному праву на самозащиту, установленному 51-й статьей Устава ООН. С учетом исторического прошлого Китая, который нередко страдал от вторжений и актов агрессии, вполне понятно, что он сейчас предпринимает ряд шагов, чтобы продемонстрировать миру свою решимость. Проблема заключается в том, что в последние годы Пекин постоянно расширяет список «ключевых» интересов и ведет себя агрессивно, превращая сравнительно мелкие и рядовые споры в источник потенциально опасных конфликтов и излишне рискованных взаимных «проверок на прочность». Пекину следует признать, что такое поведение постепенно подрывает легитимность и убедительность его более значимых претензий, посылает противоречивые сигналы и идет вразрез с его собственными долгосрочными интересами.
Отношения между США и Китаем, судя по всему, сейчас достигли переломного момента. В Америке уходит в прошлое давний межпартийный консенсус по вопросу о строительстве конструктивных отношений с Китаем. Китайцы тоже все с большим пессимизмом отзываются о перспективах отношений с Соединенными Штатами. При этом фаталистическое отношение США к подъему Китая способно привести как к безропотному принятию новых реалий, так и к яростным попыткам отстоять прежнее положение. Оба эти варианта выглядят бесперспективно и не обещают ничего хорошего. Между тем отношения, построенные на принципах стратегического диалога и решимости, могут открыть перед обеими сторонами многообещающие перспективы, не ставя под удар ни американские, ни китайские законные интересы. Фактически речь идет о том, чтобы заменить надежды на возникновение взаимного доверия подходом «доверяй, но проверяй». Он намного надежнее классических методов страховки, так как позволяет снизить вероятность возникновения непреднамеренных провокаций и обострения ситуации. Если нам повезет, этого будет достаточно, чтобы избежать полномасштабного конфликта — то есть добиться того результата, к которому следует стремиться благоразумным людям с обеих сторон.
Комментарии (0)