Владислав Белов К.э.н., зав. отделом страновых и региональных исследований, руководитель Центра германских исследований Института Европы РАН, эксперт РСМД

В ФРГ вновь сформирована Большая правительственная коалиция, в которую вошли победители парламентских выборов — союз ХДС/ХСС — и проигравшие социал-демократы. Впервые в послевоенной истории процесс коалиционных переговоров и формирования правительства длился так долго. Впервые судьба коалиционного соглашения зависела от внутрипартийного референдума. Впервые две народные партии — традиционные политические противники — всего спустя четыре года вновь попытаются продвинуть Германию на пути реформ, в которых она так нуждается.

Неожиданные итоги выборов

Победителями выборов в нижнюю палату парламента Германии стала возглавляемая Ангелой Меркель партия ХДС и её младший партнёр, баварская ХСС (председатель — Хорст Зеехофер). Этот союз набрал 22 сентября 2013 г. 41,5 % голосов, что было ожидаемым среди немецких и российских экспертов результатом. Менее ожидаемым стало то, что в бундестаг не прошла Партия свободных демократов (СвДП), не добравшая всего 0,2% голосов для преодоления установленного законом пятипроцентного барьера. На смену эйфории, царившей в рядах христианских демократов в ночь после выборов, быстро пришло «протрезвление». Для абсолютного большинства в парламенте не хватало нескольких мест — но если бы их и хватило, такое правительство не имело бы надёжной и гарантированной парламентской поддержки для проведения необходимых реформ; СвДП в бундестаг не прошла, а СДПГ и «Зелёные», вместе набравшие весьма скромные 34,1%, изначально отрекались от коалиционного сотрудничества с союзом ХДС и ХСС, указывая на ряд непримиримых разногласий со своими политическими оппонентами. Например, кандидат в канцлеры от социал-демократов Пьер Штайнбрюк во время теледебатов 2 сентября 2013 г., несмотря на позитивную оценку прошлой Большой коалиции со стороны действующей канцлерин, отказался рассматривать какую-либо возможность коалиционного взаимодействия с ХДС [1]. Похоже, Ангела Меркель предвидела возможность возникновения подобной ситуации, хотя вряд ли хотела такого развития событий.

ХДС и ХСС были вынуждены вступить в коалиционные переговоры с обоими неудобными кандидатами, из которых с точки зрения вероятности достижения конструктивных компромиссов наиболее приемлемыми оказались социал-демократы. Согласно опросам, вариант Большой коалиции представлялся наиболее предпочтительным и для большинства немецких граждан: в середине декабря словом года было выбрано сокращённое название такой коалиции, «Groko» (от «Grosse Koalition»). Предварительный этап выбора потенциального партнёра продлился почти месяц.

Основные вехи и особенности коалиционных переговоров

У каждой из сторон в рамках переговоров были принципиальные положения, которые они обязательно хотели внести в окончательное соглашение. Для социал-демократов это была минимальная почасовая оплата труда и регулирование сферы заёмной рабочей силы; для христианских демократов — сбалансированный государственный бюджет и сохранение жёсткой политики в рамках еврозоны; для ХСС — введение дорожного сбора для легковых автомобилей.

Официальное обсуждение проекта будущего коалиционного договора началось 23 октября 2013 г. Для переговоров были определены участники от каждой партии (всего около 300 человек) и созданы 16 тематических рабочих групп.

значально участники договорились не обсуждать кандидатуры на министерские посты. Стороны также достигли принципиальной договорённости, что из 14 министерских постов ХДС достанется пять (на один меньше по сравнению с прежним правительством), ХСС — три, СДПГ — шесть (это на один пост больше, чем было у прежних коалиционных партнёров — свободных демократов). Кроме того, за представителями христианских демократов оставались посты главы правительства и руководителя Ведомства федерального канцлера (такая должность называется «Федеральный министр по особым вопросам»).

Мандат на коалиционные переговоры руководство социал-демократов получило на малом партийном съезде 20 октября. Одновременно было принято решение о проведении голосования (де-факто внутрипартийного референдума) среди членов относительно судьбы будущих договорённостей.

Решение социал-демократической верхушки было достаточно рискованным. Многие партийцы активно выступали против Большой коалиции, обоснованно считая, что за последние четыре года СДПГ не смогла обновиться и только ещё один период в оппозиции способен вернуть ей былую популярность и политическую эффективность, а в условиях вхождения в правительство этого произойти не может — в его составе она будет более слабым партнёром, что только ухудшит позиции СДПГ в немецком электоральном пространстве. Ряд партийных организаций (например, в Берлине) резко критиковал руководство за отказ от обсуждения перспектив красно-красно-зелёной коалиции — другими словами, от потенциального сотрудничества с «Левыми». Поэтому руководству партии параллельно с коалиционными переговорами пришлось вести разъяснительную работу с региональными партийными организациями [2]. В середине ноября 2013 г. в Лейпциге прошёл очередной съезд СДПГ. На нем было переизбрано партийное руководство (председатель партии Зигмар Габриэль и генеральная секретарь Андреа Налес набрали существенно меньше голосов по сравнению с прошлым голосованием), получила подтверждение принципиальная готовность социал-демократов к работе в правительстве с консерваторами, но одновременно впервые была сформулирована возможность будущей коалиции на правительственном уровне с «Левыми» в 2017 г. Последнее положение можно рассматривать как явное давление на партнёров по ведущимся параллельно съезду коалиционным переговорам и шаг навстречу укрепившемуся в последние месяцы левому крылу партийного базиса. На него были ориентированы и такие положения итоговой резолюции, как: «СДПГ остаётся левой народной партией реформ», ориентированной на курс «большей социальной справедливости» в ФРГ.

Коалиционный договор как продукт компромисса

Переговоры велись до 27 ноября, т.е. продолжились немногим более месяца. Основой для них стали программы союза ХДС/ХСС и СДПГ. Изначально было ясно, что стороны будут стремиться к достижению взаимоприемлемых компромиссных решений. С одной стороны, они должны были гарантировать дееспособность будущего правительства и его ориентированность на продолжение необходимых реформ, с другой — не вызвать протестных настроений среди членов и сторонников собственных партий.

Ещё во время предварительных встреч участники договорились о том, что основными темами переговоров станут европейская политика, государственные финансы, энергетика, инфраструктура и семейная политика, при этом конкретные детали дискуссий останутся конфиденциальными и не будут предаваться огласке. Несмотря на существенно меньший процент голосов, полученных социал-демократами на федеральных выборах, определённое дополнительное преимущество им давал так называемый земельный фактор: сегодня они представлены в правительстве 13 из 16 земель Германии, а в девяти из них они возглавляют правительства.

У каждой из сторон в рамках переговоров были принципиальные положения, которые они обязательно хотели внести в окончательное соглашение. Для социал-демократов это была минимальная почасовая оплата труда и регулирование сферы заёмной рабочей силы; для христианских демократов — сбалансированный государственный бюджет (и в этом контексте — отказ от повышения налогов) и сохранение жёсткой политики в рамках еврозоны; для ХСС — введение дорожного сбора для легковых автомобилей.

Кроме того, переговорщикам было важно согласовать финансовые параметры будущих государственных расходов, связанных с широкомасштабными инфраструктурными проектами, о которых было объявлено в предвыборных программах.

В ходе напряжённой работы групп и последующих обсуждений на общих пленарных заседаниях были не только достигнуты компромиссы по наиболее острым темам, но и согласованы основные направления деятельности коалиционного правительства на последующие четыре года. Важно, что переговоры проходили на фоне продолжающегося с 2010 г. роста ВВП (в т.ч. за счёт внутреннего спроса), рекордной занятости и низкой безработицы, существенного роста поступлений в государственную казну и сокращения новых заимствований. Позитивные ожидания связаны и с 2014 г. Согласно декабрьской оценке ZDF (Второго немецкого телевидения), 72% граждан страны позитивно оценивали прошедший 2013 год, 59% считали, что таким же будет 2014 г., а 34% — что он будет ещё лучше.

Важнейшие положения договора

Коалиционный договор назван «Конструировать будущее Германии» («Deutschlands Zukunft gestalten») [3]. Он состоит из преамбулы и восьми разделов:

    •    рост, инновации и благосостояние;

    •    полная занятость, хорошая работа и социальная безопасность;

    •    надёжные финансы;

    •    сплочённость общества;

    •    современное государство, внутренняя безопасность и гражданские права;

    •    сильная Европа;

    •    ответственность в мире;

    •    механизм работы коалиции.

В подробно прописанном разделе, посвящённом энергетической политике, обе стороны выступают за дальнейшее реформирование Закона о возобновляемой энергии, за повышение доли возобновляемых источников в энергобалансе страны до 40-45% к 2025 г. и до 55-60% к 2035 г. В договоре отсутствует положение о снижении налога на электроэнергию для потребителей, которого добивалась СДПГ (ХДС/ХСС был против), но есть указание на необходимость принятия в 2014 г. Национального плана действий в сфере энергоэффективности, который, среди прочего, должен учитывать интересы потребителей.

Плодом компромисса можно признать положение о введении дорожного сбора для легковых автомобилей с иностранной регистрацией — по этому вопросу разные позиции занимали все три партии. В итоге договорились о том, что сбор должен касаться только водителей-иностранцев и соответствовать существующим нормам ЕС. Прежде чем официально ввести сбор за пользование автобанами, участники коалиции договорились дополнительно проанализировать правомерность и работоспособность будущего механизма сборов. После этого в 2014 г. должен быть принят соответствующий закон. Полученные средства предполагается использовать для финансирования транспортной инфраструктуры.

Ещё до выборов социал-демократы поддержали жёсткую политику Ангелу Меркель по отношению к еврозоне. В свою очередь, канцлерин не возражала против требования социал-демократов ввести налог на финансовые операции. В полной мере это нашло отражение в коалиционном договоре.

Во внешней политике приоритетным направлением по-прежнему будут отношения с Европейским союзом, и основной задачей останется содействие интеграционным процессам, преодоление кризисных процессов, укрепление европейской финансовой и банковской системы, развитие европейского внутреннего рынка, что должно содействовать экономическому росту и увеличению занятости.

Одним из важнейших для СДПГ компромиссов стало решение о введении с января 2015 г. на всей территории Германии минимальной почасовой заработной платы на уровне не ниже 8,50 евро. Пойдя на эту уступку, консерваторы добились договоренности о введении переходного периода до 2017 г., во время которого (согласно существующей системе тарифной автономии, которая должна получить дополнительные гарантии) работодатели и профсоюзы в регионах получат право заключать тарифные договоры с почасовой ставкой ниже согласованного минимума. Минимальная ставка не распространяется на практикантов и учеников, а также на работников, командированных из других стран в ФРГ (как правило, это сфера строительства) — их деятельность регулируется специальным законом (Arbeitnehmer-Entsendegesetz, AEntG). Это должно снизить риски потери конкурентоспособности немецкими предприятиями и связанного с этим роста безработицы.

Важным компромиссом для социал-демократов стало также положение о заёмной рабочей силе (Leiharbeit), в соответствии с которым «сдача в аренду» работников специализированными фирмами ограничено 18 месяцами. Кроме того, уже через девять месяцев аренды заработная плата заёмных работников должна быть на уровне наёмных сотрудников.

Социальным достижением является также соглашение о введении минимальной пенсии для низкоквалифицированных рабочих и служащих с невысокими доходами, которые выплачивали необходимые взносы в систему государственного пенсионного страхования в течение 35 лет.

В разделе, посвящённом внутренней политике, важным является положение о двойном гражданстве родившихся в Германии детей мигрантов. До сих пор законодательство его не предусматривало — они должны были не позже достижения 23-летнего возраста сделать обязательный выбор между гражданством ФРГ или страны происхождения своих родителей. Теперь для лиц, родившихся после 1990 г. и выросших в Германии, будут введены законодательные нормы, которые позволят им обладать паспортами двух государств.

Одним из центральных проектов в последующие годы должно стать Соглашение о зоне свободной торговли между ЕС и США, которое призвано устранить ряд существующих препятствий на пути движения товаров, услуг и капиталов.

Принципиальным стало положение о сохранении курса на достижение Маастрихстских критериев в сфере финансов, предполагающего сокращение к 2023 г. доли государственного долга ниже 60% уровня ВВП (в 2012 г. он был равен 81%, в 2017 г. — должен составить менее 70%). Будут сохранены все обязательства в рамках еврозоны, продолжен курс на реформирование системы государственных дотаций, усилена ориентация бюджета на финансирование инвестиций, связанных с реализацией конкретных проектов (инфраструктурных и пр.). Стороны достигли важного компромисса: налоги повышаться не будут, однако одновременно договорились не прописывать этот пункт в соглашении. Общая сумма целевых расходов оказалась существенно ниже первоначальных экспертных оценок, превышавших 50 млрд евро.

В целом положения коалиционного договора направлены на повышение конкурентоспособности немецкого хозяйственно-политического и социально-экономического пространства. Каких-либо прорывных положений — если, например, сравнивать с известными реформами рынка труда Герхарда Шрёдера «Агенда-2010», начатыми в марте 2003 г., — он не содержит. Скорее, это продолжение осторожной политики, точечной настройки действующей модели регулирования экономических и общественных процессов, которая, однако, по-прежнему нуждается в реформировании и возвращении к ордолиберальным ценностям и положениям.

Во внешней политике приоритетным направлением по-прежнему будут отношения с Европейским союзом, и основной задачей останется содействие интеграционным процессам, преодоление кризисных процессов, укрепление европейской финансовой и банковской системы, развитие европейского внутреннего рынка, что должно содействовать экономическому росту и увеличению занятости. Наряду с германо-французским партнерством особое внимание уделено развитию сотрудничества с Польшей, включая Веймарский треугольник, и с Чехией.

Другое важное внешнеполитическое направление – трансатлантическое партнёрство и взаимодействие с НАТО. Одним из центральных проектов в последующие годы должно стать Соглашение о зоне свободной торговли между ЕС и США, которое призвано устранить ряд существующих препятствий на пути движения товаров, услуг и капиталов. В отдельном абзаце говорится о важности дальнейшей работы Совета НАТО— Россия. Примечательно, что сразу за этим следует отдельная глава, посвященная отношениям Германии с Российской Федерацией. За основу ее взяты положения из соответствующих разделов программ ХДС/ХСС и СДПГ, которые были уточнены и расширены участниками соответствующей рабочей группы.

Новое коалиционное правительство: сенсационные назначения и реорганизация министерств

Руководство партий будущего правительства договорилось одновременно объявить о распределении министерских портфелей и о своих кандидатах на них. Однако СДПГ ещё в пятницу вечером, до окончательного подсчёта голосов на внутрипартийном референдуме (75,9% сказали «да» договору — официальная информация была объявлена в субботу 14 декабря), допустило утечку информации. Согласно обнародованным сведениям, Зигмар Габриэль (председатель партии) должен занять пост главы нового министерства экономики и энергетики, в сферу ответственности которого теперь также войдет энергетическая политика, за которую раньше отвечало министерство окружающей среды, Андреа Налес (прежде — генеральный секретарь) — пост министра труда и социальных вопросов, Франк-Вальтер Штайнмайер станет министром иностранных дел, а Мануэла Швезиг (заместитель председателя партии) — министром по делам семьи, пожилых, женщин и молодёжи. Довольно неожиданно для экспертного сообщества кандидатом на пост руководителя нового министерства окружающей среды, защиты природы, строительства и безопасности реакторов оказалась казначей партии Барбара Хендрикс, а на пост главы нового министерства юстиции и защиты прав потребителей (последняя функция была передана от министерства сельского хозяйства) — земельный министр экономики из Саара Хайко Маас.

Фото: www.dw.de
Председатель СДПГ Зигмар Габриэль

Профессиональный состав правительства (как на уровне министров, так и на уровне статс-секретарей, число которых возросло) позволяет предположить, что в последующие четыре года большинство из согласованных в рамках коалиционного договора целей будут реализованы.

Среди прочего, это означало, что социал-демократы согласились отдать Союзу важнейшие с точки зрения дальнейших реформ посты министра финансов и министра внутренних дел. Уже в субботу, за сутки до официального объявления, Союз вслед за СДПГ также негласно передал журналистам имена своих кандидатов. Претендентами от ХДС на два вышеназванных поста стали Вольфганг Шойбле (сохраняет свой пост) и Томас де Мезьер (бывший министр обороны). Сенсацией стало предварительное номинирование Урзулы фон дер Ляйен на место главы министерства обороны, которое, среди прочего, отвечает за непростую реформу бундесвера. Сама фон дер Ляйен хотела кресло министра здравоохранения, но если в последующие годы ей удастся справиться с поставленными задачами, её шансы стать основным преемником Ангелы Меркель на посту председателя партии и кандидата на пост федерального канцлера резко возрастут. Также сенсационным стал отказ доверенного лица бундесканцлерин Рональда Пофаллы остаться в ранге госминистра на посту руководителя Ведомства федерального канцлера. На его место был рекомендован другой близкий Меркель политик — Петер Альтмайер, сменивший по её решению в 2012 г. на посту министра окружающей среды бывшего протеже канцлерин Норберта Рёттгена. Еще два министерства (образования и здравоохранения) от ХДС должны были возглавить Йоханна Ванка (тот же пост) и Германн Грёэ (генеральный секретарь). Баварской ХСС достались следующие три министерства: предположительно новое министерство транспорта и цифровой инфраструктуры должен был возглавить Александр Добринт (генеральный секретарь), главой министерства сельского хозяйства и продовольствия (существенно ослабленного передачей ряда полномочий в министерство юстиции) мог стать Ханс-Петер Фридрих (ранее — министр внутренних дел) или Петер Рамзауэр (ранее — министр транспорта); две женщины — Дагмар Вёрль (ранее — статс-секретарь министерства экономики) или Марлене Мортлер — были основными кандидатами на пост министра экономического сотрудничества и политики поддержки развития. Из бывшего состава кабинета от постов в новом правительстве отказались Кристина Шрёдер (ХДС, министр по делам семьи) и Ильзе Айгнер (ХСС, министр сельского хозяйства).

В воскресенье 15 декабря большинство кандидатур получили официальное подтверждение со стороны руководства партий. От ХСС на пост министра сельского хозяйства был рекомендован Ханс-Петер Фридрих, а на пост главы министерства экономического сотрудничества, достаточно неожиданно, — бывший статс-секретарь в минсельхозе Герд Мюллер. Соответственно, официально были объявлены и имена статс-секретарей министерств, среди которых сенсационным стало имя Йорга Асмуссена — директора от ФРГ в Европейском Центральном Банке, ставшего одним из таких секретарей в новом министерстве труда. Государственными министрами правительства были названы Петер Альтмайер (ХДС, глава Ведомства федерального канцлера), Хельге Браун (Ведомство канцлера), Айдан Ёцогуц (СДПГ, вопросы миграции, беженцев и интеграции), Моника Грюттерс (ХДС, культура и средства информации) и Мария Бёмер (МИД). Кроме того, был введён новый пост государственного министра по контролю за спецслужбами. Однако поиск кандидата на него затянулся.

17 декабря бундестаг большинством голосов в третий раз избрал главой правительства Ангелу Меркель. Она сформировала правительство в соответствии с решением партнёров по новой коалиции. Важно, что число федеральных ведомств не было увеличено, но ряд министерств подвергся реформированию с перераспределением между ними некоторых функций. Цель: устранить традиционные внутренние ведомственные противоречия, которые мешают эффективной деятельности правительства и реализации намеченных реформ. В первую очередь это касается энергетической политики, которая была передана в министерство экономики, и прав потребителей, за которые теперь отвечает министерство юстиции (оба возглавляют представители СДПГ).

Перспективы новой команды Ангелы Меркель: первые оценки

Что касается России, то в лице новой Большой коалиции она приобрела партнёров, готовых и дальше развивать двустороннее сотрудничество в контексте европейских и трансатлантических интересов.

Новая Большая коалиция в составе союза ХДС/ХСС и СДПГ опирается на большинство в нижней палате парламента и потенциальную поддержку в верхней, что позволяет ей при относительно слабой оппозиции успешно проводить намеченные реформы. Профессиональный состав правительства (как на уровне министров, так и на уровне статс-секретарей, число которых возросло) позволяет предположить, что в последующие четыре года большинство из согласованных в рамках коалиционного договора целей будут реализованы.

Важно, что руководство социал-демократов, в особенности лично Зигмар Габриэль, в ходе коалиционных переговоров и в результате кропотливой работы с базисом партии существенно улучшили свой авторитет и содействовали консолидации партии (это стало лучшим подарком к её 150-летнему юбилею и столетию одного из её видных лидеров, Вилли Брандта). В коалиционном договоре во многом учтены основные пожелания СДПГ, но при этом документ сохранил и консервативные принципы, на которых настаивал союз. Ангела Меркель получила в лице вице-канцлера достойного и надёжного коллегу по коалиции, профессионально выросшего и окрепшего за период, прошедший после выборов в бундестаг.

С другой стороны, работа Большой коалиции будет сталкиваться с рядом трудностей и проблем. Это связано с необходимостью уточнения в начале 2014 г. ряда важнейших положений коалиционного договора и разработки конкретных механизмов по их реализации. Немцы любят говорить, что «дьявол в деталях», и обсуждение будущих, на первый взгляд неважных мелочей станет своеобразной проверкой прочности и работоспособности новой правительственной команды. В первую очередь это касается энергетической политики, в том числе вопросов ценообразования на энергоносители, модернизации транспортной и коммуникационной инфраструктуры, затратных проектов в социальной и пенсионной сферах.

Неслучайно немецкий бизнес, в первую очередь средний, весьма настороженно отреагировал и на коалиционные соглашения, и на распределение министерских постов, предположив, что влияние социал-демократов на экономический курс правительства может привести к росту издержек и падению конкурентоспособности промышленных предприятий. В этом контексте важнейшую роль Ангела Меркель отводит министру финансов Вольфгангу Шойбле, способному жёстко контролировать финансовые потоки и противостоять попыткам коллег по коалиции выйти за пределы согласованных бюджетных предписаний.

Что касается России, то в лице новой Большой коалиции она приобрела партнёров, готовых и дальше развивать двустороннее сотрудничество в контексте европейских и трансатлантических интересов. Теперь дело за конкретными тактическими шагами, инициативами, поисками точек роста и проектов, которые могли бы придать нашей кооперации на всех уровнях и во всех сферах новые импульсы и содержание, в первую очередь в рамках продолжающегося партнёрства для модернизации.

1. Без прямой поддержки со стороны Ангелы Меркель «Свободные демократы» лишились шансов пройти в бундестаг. Согласно еженедельным опросам ведущих социологических институтов Германии (Allensbach, Emnid [http://www.wahlrecht.de/umfragen/emnid.htm], Forsa), проводившихся после 22 сентября, СвДП до середины декабря 2013 г. стандартно получала существенно менее 5% голосов в электоральных предпочтениях немецких граждан, в то время как партия «Альтернатива для Германии», набравшая на выборах в бундестаг сенсационные 4,7% голосов, в некоторые послевыборные недели превышала планку в шесть процентов (и ни разу не опускалась ниже 5%).

2. Всего состоялось 32 региональных конференции, на которых представители руководства партии убеждали базис в необходимости поддержать коалиционные договорённости. Ситуация для социал-демократов к началу декабря немного осложнилась тем, что в федеральной земле Гессен их переговоры с ХДС провалились и была достигнута договорённость о создании чёрно-зелёной коалиции.

3. Как представляется, глагол «конструировать» (другой верный вариант — «формировать») в русском переводе более точно определяет смысл названия договора, нежели слова «определять» или «работать», которые нередко используют в русскоязычных СМИ.

http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=2939&active_id_11=66#top