Фото: REUTERS/Jim Bourg

Кандидаты в президенты Афганистана А. Абдулло и А. Гани, Кабул, 12 июля 2014

Екатерина Степанова Д. полит. н., руководитель Группы исследования проблем мира и конфликтов ИМЭМО РАН, эксперт РСМД

Силы США и НАТО уходят из Афганистана, оставляя страну в тяжелой, хотя и не окончательно безнадежной ситуации. С одной стороны, вооруженный конфликт в стране продолжается, хотя и изменяется по своей природе, все активнее принимая форму противостояния между повстанцами и афганскими вооруженными силами. С другой — радикальное изменение баланса сил после 2014 г. пока представляется маловероятным.

Силы США и НАТО уходят из Афганистана, оставляя страну в тяжелой, хотя и не окончательно безнадежной ситуации.

С одной стороны, вооруженный конфликт в стране продолжается, хотя и изменяется по своей природе, все активнее принимая форму противостояния между повстанцами и афганскими вооруженными силами и структурами безопасности, которые несут рекордные потери. Только в 2013 г. число вооруженных атак и инцидентов выросло на 15–20%. В целом интенсивность вооруженного противостояния сейчас существенно выше, чем до начала западной интервенции, не говоря уже о том, что за десятилетие после 2001 г. Афганистан, наряду с Ираком и Пакистаном, вошел в тройку стран с наивысшим уровнем террористической активности. Согласно Глобальной базе данных по терроризму (Global Terrorism Database), в 2012 г. на эти три страны пришлось более половины всех терактов в мире и 58% всех убитых в терактах.

С другой стороны, несмотря на алармистские сценарии, распространенные как в Афганистане, так и в регионе и за его пределами, радикальное изменение баланса сил или подавляющее военное превосходство одной из конфликтующих сторон после 2014 г. пока представляется маловероятным – как, впрочем, и какой-либо реальный прогресс на пути к мирному урегулированию. Вероятнее всего, талибы могут пойти на серьезные внутриафганские переговоры о мире только после того, как «испробуют на прочность» афганскую армию и власти после ухода основной части западных сил. Таким образом, Афганистан, скорее всего, ожидает период повышенной нестабильности и вооруженной «притирки» сторон к новым реалиям. При этом центральное правительство и национальные структуры безопасности продолжат действовать, хотя и в ограниченном масштабе. Это будет происходить, как хотелось бы надеяться, благодаря не только международной поддержке и остаточному западному военному присутствию, но и расширению легитимности (по сравнению с администрацией Хамида Карзая) за счет выборов и дальнейшего государственно-политического строительства.

Предвыборная кампания в Кабуле, 2014

Вплоть до июля 2014 г. казалось, что эту надежду укрепил успешный (настолько, насколько это вообще возможно в афганских условиях) опыт проведения президентских выборов в Афганистане, которые прошли, несмотря на эскалацию внутреннего конфликта в условиях вывода иностранных сил и раскол политических элит. Первый тур, состоявшийся 5 апреля, не выявил победителя, но по его итогам из 12 кандидатов с 45% голосов лидировал бывший министр иностранных дел Афганистана и в прошлом видный деятель Северного альянса д-р Абдулло Абдулло. Его основной соперник бывший министр финансов пуштун Ашраф Гани Ахмадзай получил 31% (финишировавший третьим с 11% голосов пуштун Залмай Расул в итоге также поддержал кандидатуру А. Абдулло). Однако умеренный оптимизм, вызванный проведением первого тура президентских выборов, оказался недолгим и был перечеркнут событиями, развернувшимися после второго тура (14 июня 2014 г.).

Кризис вокруг выборов и попытки его урегулирования

Объявление 7 июля 2014 г. предварительных итогов второго тура, согласно которым победу одержал А. Гани (с 56,4% голосов против 43,6% у фаворита первого тура А. Абдулло), резко обострило ситуацию в стране, спровоцировав полномасштабный политический кризис. Оба кандидата немедленно заявили о своей победе. Сторонники А. Абдулло вышли на улицы, а сам он заявил о массовой подтасовке результатов и о возможном вбросе до 2 млн бюллетеней. А. Абдулло также вывел своих наблюдателей из состава избирательных комиссий и объявил о готовности сформировать параллельное правительство.

С одной стороны, вероятность масштабных фальсификаций в ходе этих, как и любых других афганских выборов (например, предыдущих президентских выборов 2009 г., на которых А. Абдулло противостоял действующему президенту Х. Карзаю) вряд ли вызывает сомнения, поскольку это скорее норма, чем исключение. В данном случае такая вероятность особенно высока с учетом того, что объявленное центральной избирательной комиссией число избирателей (8,1 млн человек), принявших участие во втором туре, резко – более чем на 1 млн человек – увеличилось по сравнению с первым туром. В отдельных провинциях, например, в Вардаке, число проголосовавших за А. Гани во втором туре выросло в 10 раз, а число голосов в сельской местности превысило число проголосовавших в городских районах. Хотя такой расклад противоречит здравому смыслу и многочисленным сообщениям с мест о в целом более низкой явке, чем в первом туре, он вряд ли должен был кого-то удивить. Дело в том, что политико-административный ресурс действующего президента Х. Карзая в основном, а во втором туре – всецело был ориентирован на поддержку пуштунского кандидата А. Гани.

С другой стороны, в афганских условиях серьезные нарушения и подтасовки имеют место со стороны всех основных кандидатов. Нельзя также исключать, что А. Гани, даже за вычетом всех вбросов и несмотря на свою чрезмерно прозападную, даже по меркам администрации Х. Карзая, ориентацию и «послужной список», все же мог действительно выиграть второй тур. Помимо политической поддержки со стороны Х. Карзая (а также неофициального предпочтения со стороны США), этому могли способствовать активная апелляция А. Гани к пуштунскому большинству, а также выбор им для баланса в качестве кандидата в вице-президенты главы узбекской общины, крупного лидера бывшего Северного альянса и одного из самых оппортунистических афганских политиков Абдул-Рашида Дустума.

Как бы то ни было, но после объявления спорных предварительных итогов второго тура раскол афганских элит усилился. Законная смена власти в Афганистане, которая впервые должна была носить относительно демократический характер (в том смысле, что должна была произойти в соответствии с общепризнанными итогами всеобщих выборов), оказалась на грани коллапса. И это произошло на фоне сдачи государственной властью своих и так во многом условных позиций в ряде районов страны, особенно в отдаленных и сельских, в условиях активного противостояния вооруженной оппозиции во главе с талибами и вывода из страны международных сил НАТО и США. В целом угроза провала общенациональных президентских выборов и усиления размежевания по этническому и регионально-территориальному принципам может представлять даже более серьезный вызов будущему Афганистана, чем вооруженная активность движения Талибан.

Критическую важность возврата политического кризиса в Афганистане в конституционное русло остро ощущают и в администрации США. Американцы заинтересованы в том, чтобы оформить свой уход в отсутствие стабильных мира и безопасности хотя бы относительно налаженным политическим процессом. Поэтому неудивительно, что США, с одной стороны, быстро признали возможность серьезных нарушений в ходе второго тура и подсчета голосов, а с другой – пригрозили прекратить оказывать помощь Афганистану в случае формирования любых неконституционных органов власти. 12 июля 2014 г. дипломатические усилия госсекретаря Дж. Керри и давление США на обе стороны привели к временному компромиссу – согласию сторон на полный централизованный пересчет голосов под контролем ООН и международных наблюдателей, включая транспортировку всех бюллетеней в Кабул под охраной сил НАТО и афганских военных.

Единственный адекватный выход из кризиса заключается в формальных или неформальных договоренностях о разделе власти между основными политическими силами страны в рамках коалиционного правительства, в реформировании и модернизации политической и избирательной системы и институтов.

Учитывая остроту кризиса и ослабление рычагов влияния и давления со стороны США после майского заявления президента Б. Обамы о сроках вывода американских войск, неудивительно, что спецпредставитель Генерального секретаря ООН по Афганистану Ян Кубиш назвал достигнутый хрупкий компромисс «чудом». Показательно, однако, что усилия по поиску компромисса уже на этой стадии не свелись лишь к попытке лихорадочно выиграть время, отодвинув новую фазу кризиса на три или более недель, которые займет пересчет голосов (естественно, потребуется отложить и объявление окончательных результатов, и инаугурацию нового президента). Оба кандидата на совместной с Дж. Керри пресс-конференции в представительстве ООН в Кабуле согласились признать итоги пересчета голосов и подтвердили свое обещание подписать двустороннее соглашение по безопасности с США. Это соглашение призвано определить условия дальнейшего пребывания американских сил в Афганистане после 2014 г. и открыть путь к подписанию еще одного соглашения – о статусе пребывания остаточного контингента НАТО. Кроме того, соперники публично выразили готовность в случае победы любого из них сформировать коалиционное правительство национального единства с участием представителей проигравшей стороны. Детали соглашения предполагают, что новый президент официально назначит высшего представителя исполнительной власти, право выбора которого останется за кандидатом в президенты, занявшим второе место.

Конечно, на пути реализации достигнутого соглашения стороны ожидает немало трудностей (первая «приостановка» пересчета голосов в силу «недопонимания» между сторонами произошла всего спустя неделю после достижения компромисса). Однако при любом раскладе (включая провал соглашения от 12 июля 2014 г., принятие на себя Х. Карзаем чрезвычайных полномочий до новых выборов или на неопределенный срок и т.п.) единственный адекватный выход из кризиса заключается в формальных или неформальных договоренностях о разделе власти между основными политическими силами страны в рамках коалиционного правительства, в реформировании и модернизации политической и избирательной системы и институтов. Это особенно актуально в свете парламентских выборов, которые должны пройти в 2015 г., уже после вывода основных иностранных сил с территории страны, т.е., вероятно, в еще более сложной обстановке. Избежать явного доминирования какой-либо группировки, политической силы или общины особенно важно в условиях сильно централизованного характера государственной власти, которая к тому же слабо функциональна (по многим причинам, но отчасти именно в силу чрезмерной централизации).

Интересы и позиция России

Reuters/Abdul Malik Watanya

Полицейский наблюдает за тем, как трактор вспахивает маковое поле в провинции «Гильменд»

Прежде чем перейти к тому, что политический кризис в Афганистане лета 2014 г. означает для России, необходимо напомнить, почему Россия в принципе обеспокоена развитием ситуации в Афганистане.

Основную озабоченность Москвы вызывают вопросы безопасности и, прежде всего, две связанные с Афганистаном угрозы: трансграничное распространение нестабильности, вооруженного насилия и экстремизма и поток афганских наркотиков на российскую территорию. Подчеркнем, что к окончанию присутствия в Афганистане сил США и НАТО в его нынешнем виде обе эти угрозы в разной степени возросли и продолжают расти.

Если опасность выплескивания нестабильности и насилия из Афганистана напрямую угрожает, прежде всего, странам Центральной Азии, включая союзников России по ОДКБ, то производство и трафик афганских наркотиков, особенно героина, представляет самую прямую и масштабную угрозу непосредственно жизни и здоровью россиян. Если в 2001 г., накануне западной интервенции, посевы опийного мака в Афганистане сократились на беспрецедентные 91% (в результате эффективного запрета талибов на культивацию мака), то в 2013 г., на излете иностранного военного присутствия, площадь культивации мака, по данным Управления ООН по наркотикам и преступности, выросла в 26 раз, достигнув своего исторического максимума. Само по себе присутствие сил США и НАТО в Афганистане не ставило целью сокращение производства и торговли афганскими наркотиками. В то же время неспособность создать устойчивые экономические альтернативы на макро- и микроуровне, слабая функциональность администрации Х. Карзая и афганских властей в целом, а также эскалация вооруженного конфликта благоприятствовали расширению опийной экономики. Очевидно, что завершение вывода основных сил США и НАТО к концу 2014 г. повлияет на динамику опийной экономики на фундаментальном уровне, поскольку сопровождается дальнейшим отступлением государственной власти и сокращением программ развития в ряде регионов, включая основные районы наркопроизводства. Это означает еще больше опия и героина в ближайшие годы, в том числе для России.

Тем не менее с точки зрения прямой роли России основные последствия вывода сил США/НАТО из Афганистана будут иметь место не столько в самом Афганистане, сколько в Центральной Азии, где эта роль будет расти. Хотя масштаб угрозы выплескивания вооруженного насилия из Афганистана в центральноазиатские страны не стоит переоценивать, эта угроза достаточно серьезна (особенно для Таджикистана), чтобы послужить катализатором активности России и ОДКБ в Центральной Азии. Ответом России на этот вызов уже стало сочетание мер в области безопасности и военной помощи с расширением экономической помощи и сотрудничества с партнерами в Центральной Азии.

Основную озабоченность Москвы вызывают вопросы безопасности и, прежде всего, две связанные с Афганистаном угрозы: трансграничное распространение нестабильности, вооруженного насилия и экстремизма и поток афганских наркотиков на российскую территорию.

Что касается ситуации внутри Афганистана, то здесь роль и влияние России ограничены – и останутся такими. Никто, даже партнеры России в регионе, и ничто, даже колоссальный масштаб исходящей из Афганистана наркоугрозы, не может втянуть Россию в прямое присутствие или участие в обеспечении безопасности внутри Афганистана после 2014 г. Соответственно, в тех вопросах, которые больше всего беспокоят Россию в отношении Афганистана, Москва будет вынуждена полагаться на те власти, которые будут сформированы внутри страны. Этим определяются ключевые моменты российской политики по Афганистану в целом и ее позиции по политическому кризису лета 2014 г. в частности.

Во-первых, Россия, пожалуй, никогда не была так сильно и искренне заинтересована в повышении функциональности и легитимности афганского государства, как сейчас. Причем именно эта задача – повышение функциональности и легитимности государственной власти – может служить тем наименьшим общим знаменателем, который разделяют все основные региональные игроки по Афганистану (несмотря на различия и противоречия между ними и разные подходы к тому, как решить эту задачу). Наконец, эта же задача – декларированный приоритет США в Афганистане. Ее значение для Соединенных Штатов только растет в условиях, когда поспешный вывод войск (осуществляемый по некоему условному «расписанию», а не по мере того, насколько выполнены и сложились условия для такого вывода) грозит подорвать американские позиции и влияние в регионе в долгосрочном плане.

Во-вторых, учитывая слабость афганских властей (она неизбежно будет присуща и тому правительству, которое в итоге придет на смену администрации Х. Карзая), Россия сохраняет заинтересованность в продолжении западной помощи Афганистану в области безопасности и развития и даже в ограниченном остаточном присутствии сил США и НАТО в этой стране. Хотя такое присутствие, вероятнее всего, будет базироваться на двустороннем соглашении по безопасности между США и Афганистаном, дополненном соответствующим соглашением Афганистана и НАТО, для России и большинства региональных держав предпочтительнее, чтобы в итоге оно было как-то оформлено в рамках ООН.

Святыня Хазрат Али в Мазари-Шарифе на севере Афганистана

В-третьих, проблема Афганистана после 2014 г. стала мощным катализатором развития и укрепления сотрудничества России со всеми основными региональными игроками, включая как ее традиционных партнеров (Иран, Индия), так и в прошлом менее вероятных (Пакистан).

В-четвертых, во внутриафганском контексте политика России в силу ее острой заинтересованности в повышении функциональности и легитимности афганского государства эволюционирует, как представляется, в правильном направлении. Речь идет о переходе от приоритетной поддержки отдельных этнополитических фракций и общин (прежде всего, таджиков и узбеков) к более сбалансированному подходу, который ставит во главу угла общенациональный уровень, поддержку центрального правительства и афганского государства в целом, развитие отношений со всеми основными фракциями и политическими силами.

По степени сбалансированности своего подхода к внутриафганским делам Россия сейчас занимает место где-то между Ираном и Китаем (оба поддерживают рабочие контакты со всеми фракциями, однако Иран больше ориентирован на северян, а Китай имеет большее влияние на пуштунские силы, в том числе при посредничестве Пакистана). Такой прагматичный и взвешенный подход с упором на общенациональный уровень уже приносит России свои, пусть скромные, дивиденды: например, правительство Афганистана стало одним из немногих, фактически поддержавших воссоединение Крыма с Россией. Прямым отражением растущей сбалансированности российского подхода к внутриафганской политике стало нежелание официальной Москвы декларировать явные предпочтения в отношении основных кандидатов на президентских выборах 2014 г. Более того, на неофициальном уровне Москву в наибольшей степени устроил бы именно вариант коалиционного правления и правительства (например, один из двух основных претендентов, будь то А. Абдулло или А. Гани, в качестве президента, а второй – в качестве премьера).

Наконец, Россия также вынуждена искать – и находить – баланс между поддержкой процесса национального примирения в Афганистане (так, Москва в принципе не против внутриафганских переговоров с талибами), с одной стороны, и призывами к продолжению международной помощи афганской национальной армии и структурам безопасности, включая готовность внести свой вклад в их укрепление, с другой. Наряду с урегулированием нынешнего политического кризиса, это также необходимо для гарантии жизнеспособности центрального правительства Афганистана, предотвращения радикальных изменений военного баланса и сохранения рычага давления на повстанцев, что в зависимости от развития ситуации после 2014 г. позволит либо подтолкнуть их к переговорам с Кабулом, либо обеспечить их эффективное сдерживание.

http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=4121#top