Татьяна Зонова Д.полит.н., профессор каф. дипломатии МГИМО (У) МИД России, эксперт РСМД
Значительное число неправительственных акторов с полным основанием можно рассматривать в качестве неотъемлемой части современной дипломатии, если понимать под дипломатией коммуникационную систему международного сообщества. В известной степени можно говорить о том, что международные НПО как важные социальные институты, устанавливающие и развивающие интенсивные контакты в рамках многосторонней дипломатии, заполняют «пустоты», существующие в современном контексте излишне «обюрокраченной» международной политики.
Государство и самоорганизация общества
Многие мыслители, рассуждая о будущем, предполагали отмирание государства. Марксисты говорили о его отмирании при коммунизме в условиях самоорганизации общества. Либералы радикального направления предполагали абсолютный примат экономических связей, призванных смести границы и превратить мир в единый взаимосвязанный рынок. Становление современного государства или, как его называли теоретики, «государства нового типа» началось еще в эпоху Возрождения. Можно предположить, что в качестве исторической категории такое государственное устройство в будущем приобретет иные формы. Однако сегодня государства продолжают существовать и играют важную роль в международных отношениях. Самоорганизация общества находит свое выражение в возрастании числа негосударственных акторов.
Особое место среди них занимают транснациональные акторы [1], к которым относятся, в частности, международные неправительственные организации (НПО). Развитие НПО идет по восходящей. Уже к началу XX века в Европе и Америке насчитывалось более 100 пацифистских общественных организаций. В то время правительства, как это бывает и сейчас, с недоверием относились к организациям, не имевшим официального государственного статуса. Например, пацифистов так и не допустили на Гаагские конференции 1899 и 1907 гг. по разоружению и выработке правил ведения войны.
Перелом наступил после Первой мировой войны, когда Лига Наций стала приглашать представителей НПО на свои заседания и консультироваться с ними. В 1945 г. ООН в своем Уставе уполномочила Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС) «проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию» (статья 71). Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН в 1948 г., и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, разработанная Советом Европы в 1950 г., способствовали активизации негосударственных акторов. Уже в начале 1950-х годов международные неправительственные организации превратились в огромный неисследованный «континент» на карте международных отношений.
Совместный проект Российского совета
по международным делам (РСМД) и
Атлантического совета (АС) по изучению
перспектив формирования режима
«взаимной гарантированной
стабильности» в российско-американских
стратегических отношениях.
И.Иванов, Э.Таушер
«К взаимно гарантированной
стабильности»
Во второй половине XX – начале XXI веков увеличилась численность неправительственных акторов. В условиях возрастания числа транснациональных акторов появлялись все новые деноминации: организации третьего сектора, некоммерческие организации, волонтерские организации, организации гражданского общества, организации социальных движений, организации самопомощи и т.д. В прессе замелькало сокращение ГОНГО – речь идет об организации, созданной правительством, но действующей как неправительственная. В России общепринято говорить о НПО.
Правовой статус и финансирование НПО
Со временем появилось осознание необходимости четкого определения правового статуса неправительственной организации. Первоначально она рассматривалась лишь как объект международных отношений. Некоторые правоведы выступали против перевода НПО в статус субъекта. По их мнению, задача таких организаций заключалась не в противопоставлении себя государственному суверенитету, а в налаживании трансграничных горизонтальных связей.
Дискуссии в Совете Европы привели к принятию в 1986 г. Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций. В развитие положений данной Конвенции Комитет министров Совета Европы в 2003 г. разработал документ под названием «Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе». В нем уточнялось, что структура НПО должна быть демократичной и строиться не на основе вертикальной иерархии, которая присуща некоторым военным и религиозным объединениям, тайным обществам и т.д. НПО признается международной, если в нее входят, по меньшей мере, два иностранных члена (физические лица или организации). Она должна быть открыта для всех, кто отвечает условиям ее деятельности. НПО позиционирует себя как организация, не стремящаяся к извлечению прибыли, хотя она может заниматься коммерческой деятельностью при условии, что доходы от нее будут идти исключительно на осуществление целей данной организации.
Финансирование НПО осуществляется за счет взносов ассоциированных членов и подпадает под действие законодательства страны, в которой размещается ее руководящий орган. Финансирование со стороны государства не должно ограничивать ее свободу, она должна оставаться независимой в своих действиях.
В соответствии со статьей 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод свобода собраний и объединений является правом, которое признается всеми государствами-членами Совета Европы. В большинстве государств-членов это право нашло отражение в бурном росте числа зарегистрированных организаций некоммерческого сектора. В 2003 г. их насчитывалось 2–3 миллиона, причем эта цифра не учитывала многочисленные незарегистрированные объединения.
Международные НПО как акторы сетевой дипломатии
Фото: ngonewsafrica.org
Штаб-квартиры подавляющего
большинства НПО (72%) находятся в
странах западного мира, однако
деятельность этих НПО разворачивается
преимущественно в странах, относящихся
к «миру большинства».
Множественность международных акторов, информационная и цифровая революции, открытость мирового пространства ведут к постепенному стиранию граней между внутренней и внешней политикой. Во многих сферах международного взаимодействия НПО занимают ниши там, где государства постепенно утрачивают свои функции.
Исключительная сложность тематики многосторонних переговоров – по проблемам изменения климата, генной инженерии, защиты окружающей среды, межрелигиозного диалога и пр. – потребовала подключения к переговорному процессу экспертов, ученых, представителей бизнеса и культуры. Во многом кадры для этого поставляют международные НПО, активно включившиеся в неформальную дипломатию. Происходит развитие того, что в свое время получило название «дипломатия второй дорожки» («track two diplomacy»). Речь идет о выходе на международную арену специалистов, способных устанавливать контакты, развивать сотрудничество, вести неформальные переговоры, осуществлять посредничество в урегулировании конфликтов. НПО следует рассматривать и как существенную составляющую «мягкой силы».
Стало возможным говорить о дипломатии нового стиля. Примерами могут служить кампании, сопровождавшие переговоры по Договору о запрете противопехотных мин или по созданию Международного уголовного суда. Именно организации гражданского общества выступили инициаторами подписания Договора о торговле оружием.
О признании роли НПО в международной политике свидетельствует возрастающее число организаций, получающих консультативный статус при ООН. По состоянию на 2011 г., их насчитывалось более 3,5 тыс.
Конечно, возрастание роли неправительственных организаций в областях, ранее считавшихся «заповедной территорией» официальной дипломатии, требует творческого государственного мышления и изменения многих традиционных подходов. Некоторые считают, что в будущем за профессиональной дипломатией останутся лишь вопросы «высокой политики», т.е. вопросы сохранения мира и защиты по-современному трактуемых национальных интересов. Неправительственная дипломатия займется построением союзов и коалиций для развития сотрудничества в области экономики, охраны окружающей среды, в решении проблем гуманитарного характера. Представляется, что и само различие между «высокой» и обычной политикой станет весьма условным.
В настоящее время появляется множество сценариев, описывающих своеобразный симбиоз официальной и неофициальной дипломатии. Не случайно известный английский исследователь Брайан Хокинг вводит в оборот термин «дипломатия-катализатор» («multistakeholder diplomacy»), подразумевая под ним необходимость тесного взаимодействия дипломатов, представляющих свои суверенные страны, и негосударственных, «свободных от суверенитета», по характеристике Джеймса Розенау, акторов [2].
Официальная дипломатия, включившаяся в этот процесс, обретает возможность выйти за рамки рутинной бюрократической системы, преодолеть традиционное различие между публичным и частным миром. Дипломаты, благодаря расширению круга контактов, смогут получить более широкий доступ к информации и наладить отношения с политически фрагментированными центрами власти.
Фото: Wikipedia.org
О признании роли НПО в международной
политике свидетельствует возрастающее
число организаций, получающих
консультативный статус при ООН.
Подобная сетевая дипломатия, бесспорно, нуждается в новых правилах, конвенциях и нормах. Это не так просто. Традиционная дипломатия опирается на суверенитет, неправительственная же действует в среде трансформации самого понятия суверенитета. Например, переговоры, ведущиеся НПО, как правило, носят публичный характер и являются транспарентными. Для государственных дипломатов конфиденциальность – важное условие достижения результата на переговорах. Однако и сами НПО сталкиваются с необходимостью соблюдения конфиденциальности при обсуждении особо деликатных вопросов, когда открытость может привести к весьма нежелательным и даже трагическим последствиям.
В связи с этим возникает вопрос: смогут ли НПО в будущем обойтись без серьезной, детально разработанной правовой основы их деятельности на международной арене? Видимо, работа в этой области предстоит большая. Причем заниматься выработкой этих правил необходимо одновременно с модернизацией существующих дипломатических норм, поскольку все более востребованной становится сетевая дипломатия, когда и государственные, и неправительственные акторы действуют совместно.
Свободны ли НПО от «болевых точек» нашего времени?
С возрастанием числа НПО обостряются и проблемы их функционирования. Зачастую эти организации сталкиваются с взяточничеством, кумовством, хищениями, подкупом представителей элит, обеспечивающих их деятельность. Репутацию ряда организаций подрывает коррупция, понижающая уровень доверия со стороны спонсоров и общественности, препятствующая доступу к помощи тем, кто в ней действительно нуждается. Неизбежно встает вопрос о транспарентности бюджетных расходов НПО. Например, самая крупная датская организация «DanChurchAid», стремящаяся к прозрачности своего бюджета, обусловила финансовый менеджмент ежегодными докладами о коррупции, в которых перечисляются все скандальные кейсы, произошедшие за истекший год. «Самый эффективный способ бороться с коррупцией – сделать ее достоянием гласности», – заявила Лиза Генри, директор организации по гуманитарным вопросам.
Не могут не настораживать данные, касающиеся финансирования НПО. Многие из этих организаций располагают весьма внушительным бюджетом. Но отвечают ли их источники финансирования благородным целям, провозглашенным в программных документах? Статистика свидетельствует, что почти в 56% НПО хотя бы один член руководства связан с производством оружия, а в 54% – с табачной промышленностью. Обращает на себя внимание и значительное (59%) присутствие среди руководителей НПО представителей банковского сектора.
В документах Совета Европы подчеркивается, что в руководящих органах НПО не допускается дискриминация по географическому или национальному принципу. Однако сегодня штаб-квартиры подавляющего большинства НПО (72%) находятся в странах западного мира, из них 36% – в Северной Америке и 33% – в Европе. В то же время деятельность этих НПО разворачивается преимущественно в странах Африки и Ближнего Востока (35%), Азии (20%), Латинской Америки и Карибского бассейна (5%), т.е. в странах, относящихся к «миру большинства» («majority world»). На Европу приходится деятельность лишь 18% НПО, на Северную Америку и Океанию – 5%. При этом в руководящих органах организаций насчитывается только 8% африканцев и 14% азиатов, но и те, как правило, получили высшее образование в западных университетах. Можно предположить, что с развитием глобализации и гражданского общества «мира большинства» эти показатели изменятся.
НПО и гражданское общество в России
Исполнительный директор Oxfam
International Джереми Хоббс о роли НПО
в будущем
С усугублением неопределенности и непредсказуемости в международных отношениях необходимость «постоянно сопоставлять оценки, прислушиваться к идеям, которые высказываются в неправительственных структурах» осознается и в России. Этому, бесспорно, способствует появление новых документов по внешней политике, в которых подчеркивается, что вовлечение гражданского общества во внешнеполитический процесс, оказание содействия широкому участию НПО внешнеполитической направленности в деятельности различных международных экспертно-политологических форумов и диалогов – это закономерный процесс.
В Концепции внешней политики Российской Федерации действия гражданского общества рассматриваются в рамках «мягкой силы» – комплексного инструментария решения внешнеполитических задач с опорой на возможности объединений граждан, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие методы и технологии, альтернативные классической дипломатии.
В настоящее время в России действует 51 НПО, имеющая консультативный статус при ЭКОСОС. Правда, это всего лишь 1,5% от общего числа участников подобных НПО, что, конечно, не соответствует роли и месту российского гражданского общества на мировой арене. Существуют значительные, до сих пор неиспользованные резервы для расширения участия представителей российских граждан в международных делах.
Сохранятся ли НПО в будущем?
По мере активизации гражданского общества в каждой отдельной стране и усиления его роли на мировой арене число организованных НПО, разумеется, будет расти. В то же время можно предположить, что наряду с этим в недрах гражданского общества появится внушительное количество достаточно аморфных групп, предназначенных для проведения той или иной политической кампании. Задача подобных групп – оказать воздействие на общественное мнение. После достижения поставленной цели группы будут распадаться. Станет ли такая система эффективной, сделает ли она наш мир лучше – покажет время. Когда-то Илья Ильф отметил в своей записной книжке: «В фантастических романах главное было радио. При нем ожидалось счастье человечества. Вот радио есть, а счастья нет».
1. Негосударственные участники мировой политики / Под ред. М. Лебедевой, М. Харкевича. М.: Аспект Пресс, 2013.
2. Зонова Т. Дипломатия. Модели, формы, методы: Учебник. М.: Аспект Пресс, 2013. С. 142.
Комментарии (0)